Основные направления и этапы формирования экологической политики Европейского Союза

XX век принес человечеству немало благ, связанных с бурным развитием научно-технического прогресса, и в то же время поставил жизнь на Земле на грань экологической катастрофы. Рост населения планеты, интенсификация добычи природных ресурсов во многих странах, неконтролируемые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, приводят к коренным изменениям в окружающей природной среде и отражаются на самом существовании человечества.

По некоторым оценкам, человечеству осталось не более четверти века, чтобы остановиться на краю пропасти. Нерешенность и даже задержка с решением острейших проблем, связанных с защитой природной среды, может привести к катастрофическим последствиям для всей современной цивилизации. Все это не может не вызывать глубокую тревогу и озабоченность. До недавнего времени социальный прогресс ассоциировался исключительно с растущим удовлетворением общественных потребностей за счет ничем неограниченной эксплуатации природных ресурсов. Чтобы при этом избежать тотального экологического кризиса, необходимо изыскать способы внесения серьезных изменений в модели и характер производства, добиться разумного ограничения потребления, разработать системы ответственности за безопасность окружающей среды, первоочередных мер по ее защите, а также строгого наказания конкретных виновных за ее загрязнение.

Экологические проблемы в современном мире в масштабном отношении имеют глобальный, межгосударственный и региональный характер.

Начало ХХI века характеризуется двумя наиболее важными деструктивными тенденциями в развитии цивилизации: угрозой международной безопасности и деградацией окружающей природной среды¹. Темпы и масштабы этих процессов определяются, главным образом, системой политических подходов на государственном уровне.

Безусловно, каждому государству присущ свой индивидуальный комплекс экологических характеристик, а каждому региону — специфический набор индивидуальных экологических проблем.

Для XX века была характерна централизованная и структурированная экологическая политика — прежде всего, из-за использования индустриальной модели при потреблении ресурсов, что привело в последние несколько десятилетий к небывалой деградации природной среды во всех европейских странах. Однако именно они одними из первых отметили, что благоприятное для человека состояние окружающей природной среды является одной из составляющих высокого качества жизни.

Масштабность экологических проблем вызвала соответствующую реакцию на различных уровнях европейского и мирового сообществ. Появление «зеленых» партий, начавших свою деятельность с разовых акций протеста, а затем превратившихся в определенную политическую силу, их высокая активность стали ответом на возросший уровень общественных движений. На уровне государственных и международных институтов произошло осознание необходимости проведения централизованной структурированной экологической политики, цель которой заключалась бы в снижении масштабов загрязнения природной среды в Европе через введение жестких стандартов на все виды выбросов и сбросов, а также стимулирование внедрения ресурсосберегающих технологий.

Европейский Союз² в последние 50 лет осуществлял собственную политику в области охраны окружающей среды.³ Были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды.

ЕС в настоящее время является одним из мировых лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества. При этом экологическая политика и деятельность ЕС в целом неразрывно связаны с глобальными мероприятиями в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области охраны окружающей среды, в этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. ЕС обладает также необходимыми полномочиями на осуществление международного сотрудничества в экологической сфере и в области окружающей среды.

Однако так было не всегда. Изначально Римский учредительный договор 1957 года не предоставлял ЕС полномочий в области охраны окружающей среды.⁴ Мероприятия ЕС в тот период лишь косвенно затрагивали данную сферу и осуществлялись для достижения иных экономически и социально значимых целей. Природоохранная деятельность осуществлялась факультативно. Однако к началу 1970-х годов ХХ века, в связи с обострением экологического кризиса в Европе, возникла необходимость осуществления экологических мер на уровне ЕС. В 1970-х годах на заседании глав государств ЕС были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. При этом положения учредительного договора не были пересмотрены, а компетенция ЕС в области охраны окружающей среды по-прежнему не предусматривалась.

Следует выделить пять этапов формирования экологической политики Европейского Союза.

Первый этап (1957-1971). Этот этап характерен отсутствием у ЕС правовой компетенции в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия. Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Однако вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания общего рынка стран ЕС, что, например, отражается в статье 36 указанного Договора, которая позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности.⁵ В целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный период, институты ЕС были подготовлены к расширению своей деятельности в экологическом направлении. Проблемы окружающей среды затрагивались в большей степени вторичным правом⁶, особенно в документах, направленных на осуществление сельскохозяйственной и энергетической политики стран ЕС.

Второй этап (1972-1985). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами ЕС, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правого регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕС принял решение о расширении компетенции ЕС, в том числе в области окружающей среды. Однако в первичное право ЕС изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли для достижения целей ЕС предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре. Подобное расширение компетенции получило название «эффект перелива». Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путём издания директив — актов гармонизации права государств-членов. ЕС присоединился к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979). Второй этап прошел под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов её правового регулирования.

Третий этап (1986-1991). Этот период можно охарактеризовать как этап закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами ЕС. Единый Европейский Акт 1986 года внёс изменения в Римский договор 1957 года. В нем были определены цели и задачи, принципы и направления политики ЕС и в области охраны окружающей среды. В отношениях между ЕС и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был внедрён принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что ЕС осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической политики могут быть реализованы на уровне ЕС лучшим образом, чем отдельными государствами-членами. Во вторичном праве наблюдается рост правового регулирования природоохранной деятельности на основе регламентов — актов экологического законодательства государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по согласованию законодательных основ государств-членов, в частности, в области охраны почв и защиты окружающей среды от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение для Сообщества имели вопросы внедрения системы оценки возможного воздействия на окружающую среду, мониторинга, распространения экологической информации и обеспечения доступа общественности к ней и, особенно, финансирования природоохранных мероприятий.⁷ На третьем этапе процесс становления политики ЕС в отношении окружающей среды и правового регулирования в данной сфере в основных чертах завершился.

В целом, на первых этапах мероприятий по защите окружающей среды, за период с 1972 года было принято около 200 законодательных актов, регулирующих проблемы промышленных отходов, загрязнения воды и воздуха. Характерной чертой этого периода был вертикальный и секторальный подход к экологическим проблемам, на нем базировались первые программы действий ЕС в области зашиты окружающей среды.

Четвертый этап (1992-2002). Это этап совершенствования экологической политики сообщества. В целом за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Сегодня цели и задачи политики ЕС в отношении окружающей среды формулируются следующим образом:

• сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды;
• забота о защите здоровья людей;
• достижение рационального использования природных ресурсов;
• содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды.

Важно отметить, что экологическая политика ЕС носит «сквозной» характер, что было закреплено Маастрихтским договором 1992 г. (Декларация № 20)⁸.

Деятельность ЕС в области охраны окружающей среды обусловлена тремя особенностями:

• экологическая компетенция ЕС является совместной с государствами-членами;
• экологическая деятельность ЕС неразрывно связана с другими направлениями европейской интеграции.

В совместной с государствами-членами компетенции в области охраны природной среды отражается вышеупомянутый принцип субсидиарности.

В Маастрихтском договоре определены требования к текущим программам действий ЕС в области охраны окружающей среды, а также предусмотрены положения, касающиеся финансирования природоохранных мероприятий. Принцип субсидиарности был выведен из экологических статей, став одним из общих принципов деятельности ЕС.

Амстердамский договор 1997 г. внес ряд изменений в договоры, учреждающие ЕС⁹, и заложил основу для дальнейшей трансформации и развития экологического законодательства. Амстердамский договор подтвердил следование принципам «устойчивого развития», включая вопросы охраны окружающей среды. Кроме того, экологическая интеграция стала обязательной для всех членов и кандидатов на вступление в ЕС. Для сравнения Ниццский Договор 2000 г., целью которого являлось проведение назревшей институциональной реформы в ЕС, не предусматривал значительных изменений в области охраны и защиты окружающей среды. В настоящий момент экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе статей 174-176 Договора о ЕС, а также на основе статьи 95 указанного Договора, предоставляющей полномочия Союзу по согласованию экологического законодательства государств-членов с целью поддержания функционирования внутреннего рынка.¹⁰ В связи с обязательным характером экологической интеграции, в ЕС была разработана система экологической сертификации (Green Star System), которая была принята в 1998 году на сессии Европейского совета в Кардиффе в рамках программы «Партнерство для интеграции». Одними из первых под ее действие подпали энергетическая, транспортная и сельскохозяйственная политика ЕС. Далее этот вид интеграции распространился на политику развития внутреннего рынка, рыболовство, промышленную и финансовую сферы.

В область правового регулирования защиты окружающей среды, осуществляемого ЕС, вошли такие меры, как экологическая стандартизация, оценка антропогенных и техногенных воздействия на окружающую среду, сбор и обработка экологической информации, мониторинг состояния окружающей среды, экологическая сертификация, экологический менеджмент и экологический аудит, развитие механизма финансирования и защита экологических прав.¹¹

Таким образом, середина 1990-х годов характеризуется выделением экологической политики в качестве одного из приоритетных направлений деятельности ЕС. Более того, с 1998 года Европейской комиссией и Европейским советом в Вене (11-12 декабря 1998 года) была провозглашена задача включения вопросов окружающей среды во все направления политики Европейского Союза.

К мероприятиям ЕС стал применяться «горизонтальный» подход, главным принципом которого является учет всего спектра отраслей, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Пятый этап (2003 — по настоящее время). Сегодня экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предусмотренной статьями Договора о ЕС. Экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности ЕС.

На современном этапе в ЕС проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий. Предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации и сертификации.

Важным элементом реализации экологической политики в Европе является включение проблем защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС, несмотря на то, что он был отклонен референдумами ряда ведущих стран-участниц ЕС.¹²

Со времени подписания Маастрихтского договора ЕС постепенно превращается в «экологический союз»¹³. Государства-члены ЕС обязаны интегрировать задачи охраны окружающей среды в нормативно-правовые акты, действующие во всех сферах политики. ЕС принимает многочисленные директивы об охране окружающей среды, которые его государства-члены должны инкорпорировать в национальное право.

Функционирование каждого из институтов ЕС затрагивает экологическую проблематику. Вопросами охраны окружающей среды на уровне ЕС занимаются: Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский совет и Европейское агентство по окружающей среде (ЕАПОС), которое было организовано в 1990 году. Постановлением об учреждении ЕАПОС и Европейской сети экологической информации и наблюдений (ЕСЭИН) предусматривалось, что целью этих организаций являются обеспечение ЕС и государств-участников, а также стран, не являющихся членами ЕС, объективной и достоверной информацией, осуществление мер по защите окружающей среды, надлежащее информирование общественности. В деятельности ЕАПОС и ЕСЭИН принимают активное участие Европейский инвестиционный банк, Комитет регионов и Экономический и социальный комитет.

Таким образом, единая экологическая политика ЕС может служить примером институционально зрелой региональной политики. Ее начало было положено на Парижском совещании глав государств и правительств Европейского экономического сообщества в 1972 году, на котором была принята декларация, ставшая концептуальным обоснованием общей европейской экологической политики.

Об авторе: Алексей Гусев, кандидат политических наук, доцент кафедры мировой политики ГУ-ВШЭ