Существует ли в России механизм координации внешнеполитических решений?

Недавний опрос общественного мнения ставил целью выяснить, какие властные и деловые структуры России обладают наибольшим влиянием в сфере принятия внешнеполитических решений. В составленном по итогам опроса рейтинге на первом месте оказался Президент. На втором — министр иностранных дел. На третьем — Администрация Президента. На четвертом — нефтегазовый комплекс. На пятом — правительство (после нефтегазового комплекса!). На восьмом — ВПК. На девятом — частный бизнес. На тринадцатом — Госдума. На пятнадцатом — экспертное сообщество. На последнем, шестнадцатом — Совет Федерации. Совет безопасности России в этом перечне не упоминается вовсе.

Опыт прошлого: «пятерка»

В СССР существовал координационный механизм выработки политики страны в сфере национальной безопасности — межведомственная комиссия при ЦК КПСС (так называемая «пятерка»), которая готовила решения, основываясь на материалах МИДа, Минобороны, КГБ, комиссии Совмина СССР по военно-промышленным вопросам (ВПК) и оборонного отдела ЦК КПСС.

После распада СССР ничего даже близкого по эффективности в России создано не было. Сейчас весьма популярна идея воссоздания «пятерки». Однако чтобы такая старая-новая система заработала, требуется самая «малость»: восстановить в России прежний коммунистический режим и Политбюро ЦК КПСС. К счастью, это совершенно невозможно.

От СНБ США до Совбеза России

Совбез России создавался в первую очередь на основе опыта США, в которых с 1947 года успешно функционирует Совет национальной безопасности (СНБ). Разработчики положения о Совете безопасности стремились воспроизвести удачную американскую практику, когда согласованием позиций различных ведомств и координацией их деятельности занимается специальный президентский орган. Удалось почти в точности скопировать ядро СНБ, которое в США составляют президент, государственный секретарь, советник президента по национальной безопасности, глава Пентагона, председатель объединенного комитета начальников штабов и директор ЦРУ, снабжающий участников этой группы текущей и аналитической информацией о событиях в мире. В российском варианте это были: президент РФ, министр иностранных дел, секретарь Совета безопасности, министр обороны, начальник Генерального штаба Вооруженных сил, директор Федеральной службы безопасности и директор Службы внешней разведки.

Что не удалось — и это парализовало весь механизм разработки, принятия и выполнения важнейших государственных решений, — так это четко разграничить функции и полномочия, в первую очередь между самим Совбезом и различными российскими ведомствами.

В России с 1991 года внешнеполитическую деятельность осуществлял министр иностранных дел Андрей Козырев, который, по существу, имел монополию на российскую внешнюю политику, включая ее концептуальную часть. В результате, когда на должность секретаря Совета безопасности был назначен Юрий Скоков, между ними начался нешуточный конфликт, тем более что Скоков, будучи весьма амбициозным человеком, пытался подмять под себя не только министра иностранных дел, но и других министров силового блока. Президент Ельцин отправил его в отставку менее чем через год после назначения. В дальнейшем СБ возглавляли отнюдь не самые сильные чиновники — Олег Лобов, Иван Рыбкин, Николай Бордюжа, Андрей Кокошин, Владимир Рушайло, Сергей Иванов. Исключение из этого унылого списка составил генерал Александр Лебедь, назначенный Ельциным на эту должность сразу после президентских выборов 1996 года, в ходе которых Лебедь набрал чуть менее 15% голосов; он был уволен через четыре месяца без объяснения причин.

В результате за 15 лет (с 1992 г.) сменились с десяток секретарей Совбеза. Каждый из них приходил со своей командой, а аппарат СБ находился в процессе перманентной адаптации и реорганизаций, сопровождавшихся каждый раз выводом всех сотрудников за штат. К тому же руководители силовых министерств и ведомств, координировать работу которых по положению был призван Совет безопасности, сделали все, чтобы этого не допустить.

Когда правая рука не знает, что делает левая

И вот результат: подавляющее большинство российских экспертов сходятся в том, что за 15 лет новой российской государственности ни одна из официально заявленных стратегических целей во внешней политике по существу не была достигнута.

Достаточно вспомнить метания российской дипломатии по таким важнейшим вопросам, как расширение НАТО, урегулирование югославского кризиса, Договор по ПРО, вступление в ВТО, политика России на Кавказе, особенно в отношении Грузии, размещение американских вооруженных сил в Центральной Азии, ближневосточный конфликт, наконец, война в Ираке.

Два примера войдут в учебники мировой дипломатии как классические примеры нескоординированной внешней политики.

Первый — это наше маневрирование вокруг острова Тузлы в конце 2003 года. До сих пор непонятно, какое ведомство принимало решение о строительстве дамбы в Керченском проливе. Можно предположить, конечно, что это был самострой губернатора Краснодарского края Александра Ткачева. Но многие считают, что самостоятельно действовать он не мог, и была какая-то отмашка из Кремля. Однако кто дал такую отмашку — по сию пору тайна. МИД молчал почти неделю, российский посол в Киеве Виктор Черномырдин заявлял о необходимости срочно прекратить работы в Керченском проливе. А известные российские депутаты, в частности Дмитрий Рогозин, напротив, требовали активизации строительства и произносили грозные филиппики в адрес правительства. В результате, по признанию экспертов, Россия на глазах у всего мира полностью проиграла информационную войну с Киевом и выглядела вполне глупо.

Не меньшее недоумение у зарубежных и отечественных экспертов вызвала попытка России в конце того же года урегулировать ситуацию в Приднестровье. Сначала в Приднестровье поехал тогдашний заместитель руководителя администрации президента Дмитрий Козак, который дипломатического опыта не имел. Он, как сообщали, якобы добился долгожданного компромисса между Кишиневом и Тирасполем по урегулированию проблемы Приднестровья. Он же провел переговоры с Киевом. МИД опять молчал. Никаких официальных заявлений не было. В последний момент президент Молдавии Владимир Воронин отказался подписать это «компромиссное соглашение». На референдуме в Приднестровье в сентябре 2006 года 97,5% населения проголосовало за независимость (читай — за присоединение к России). Кремль оказался в политическом тупике: не признать результаты референдума нельзя, а признать — нет политической воли.

Аналогичная ситуация сложилась и в Южной Осетии. Никто не может сказать, готова ли Россия (и просчитывается ли это сейчас) к денонсации Дагомысских соглашений 1992 года, о чем постоянно говорит президент Грузии Михаил Саакашвили. Если это случится, то российские миротворцы окажутся по сути оккупантами. Россия должна будет вывести свои войска; 80% югоосетин, которые являются гражданами России, окажутся в положении изгоев со всеми вытекающими отсюда последствиями. Они будут лишены зарплат, пенсий, социальных гарантий. По существу, это будет Чечня для Грузии, дестабилизация всего региона. Ясно, что ни Россия, ни Грузия, ни Южная Осетия — к такому варианту не готовы.

Мартиролог российской внешней политики

Примеры эти можно множить. Одно перечисление внешнеполитических провалов займет не одну страницу. Ни предотвратить расширение НАТО, ни построить реальное партнерство с альянсом не удалось. Все красивые программы европейской безопасности, в частности через механизмы ОБСЕ, остались на бумаге. Операция НАТО против Югославии была проведена вопреки позиции России, а упорная поддержка режима Милошевича обернулась потерей российского влияния на Балканах. Не был сохранен Договор по ПРО, главным образом потому, что Москва отказалась вести переговоры о его модификации. Переговоры с США о дальнейшем сокращении ядерных вооружений были прерваны. Повисла в воздухе ранее декларированная концепция стратегического партнерства с США. Полностью провалилась идея создания «стратегического треугольника» Москва — Пекин — Дели. Россия оказалась, по сути дела, вытесненной из процессов ближневосточного, корейского, а теперь уже и иракского урегулирования. На нуле отношения России с Японией. Не сработал практически ни один из стратегических замыслов в отношении СНГ. Это касается не только союза России с Белоруссией, но и российско-украинских отношений, партнерства с государствами Центральной Азии и Кавказа.

В сравнении с 1990-ми годами ситуация ухудшилась — прежде всего потому, что до нуля упал уровень прозрачности принятия внешнеполитических решений. Совершенно не ясно, кто готовил, и с кем было согласовано решение о сближении России с организацией «Исламская конференция», а также о приглашении в Москву на переговоры представителей ХАМАС, были ли просчитаны долгосрочные последствия этих действий, в том числе и в контексте нашего партнерства с США, Европой, Китаем и т.д.

Вот, собственно, для того, чтобы избегать подобных провалов, и нужен реально действующий Совет безопасности. Понятно, что когда секретарем Совбеза был специалист в сфере уголовного розыска Владимир Рушайло, то СБ не мог быть координатором принятия решений в области внешней политики. Очевидно, что и авторитета отправленного на днях в отставку Игоря Иванова тоже оказалось недостаточно. Результаты, вернее, их прискорбное отсутствие — налицо.