Управляемость как категория анализа международной системы

Международные отношения и международная система находятся в процессе постоянной трансформации.^[1] Меняются участники международных отношений, меняются модели, уровни и интенсивность взаимоотношений между ними, а также правила и нормы, которые эти взаимоотношения регулируют. В последние два десятилетия скорость изменений существенно возросла. Это связано в первую очередь с явлением глобализации, которая, в свою очередь, совпала с общей структурной трансформацией международной системы, с распадом биполярности и формированием в конце 1990-х гг. сложной и многоуровневой структуры «плюралистической однополярности» во главе с группой стран.^[2]

Структура «плюралистической однополярности» (в связи с провалом попытки США навязать международной системе свое единоличное лидерство, самостоятельно переустроить мир в соответствии со своими ценностями и интересами и закрепить свое глобальное превосходство на как можно более длительное время) также может измениться.^[3] Ослабление американского лидерства, не компенсированное принятием другими державами или группами держав ответственности за поддержание безопасности во многих регионах мира, может привести к началу неконтролируемой трансформации международной системы либо в слабую многополярность, либо в бесполюсный и хаотичный мир, для которого характерны вакуум регулирования и «война всех против всех».

Временное совпадение структурных трансформаций международной системы с глобализацией приводит к эффекту резонанса. Оба процесса ускоряются, приводя к общему ускорению изменений международной системы. Параллельно усиливаются дестабилизирующие последствия как глобализации, так и структурной трансформации.

Сама же глобализация оказывает на международную систему воздействие по нескольким направлениям.

Во-первых, меняется сама природа международной системы. Ее участниками становятся не только государства, но и негосударственные игроки (бизнес-организации, причем не только транснациональные корпорации, но и вообще любые компании, задействованные во внешнеэкономической деятельности, неправительственные организации, фонды, сетевые структуры, международная преступность, транснациональные террористические организации и т.д.), трансгосударственные игроки (международные межправительственные организации), и даже отдельные индивиды (к примеру, Джордж Сорос, Билл Гейтс, Борис Березовский). При этом сами государства также меняются — по-разному в разных регионах.

Во-вторых, изменились факторы, определяющие движение международной системы. Если раньше главными (и по сути единственными) такими факторами были силовое взаимодействие государств и международное право (причем последнее стало реально воздействовать на поведение государств сравнительно недавно — после окончания Второй мировой войны), то теперь к ним добавилось бесчисленное множество форм сетевого взаимодействия между негосударственными участниками международных отношений, а также между ними и государствами. Сегодня по своему влиянию на облик и траекторию движения международной системы подобное сетевое взаимодействие становится сопоставимым с взаимодействием государств.

Сегодня ряд ведущих российских и западных ученых рассматривают природу мирового порядка не столько в контексте силового и «конституционного» (т. е. осуществляющегося в соответствии с международным правом) взаимодействия между государствами, сколько в виде сложного и количественно неограниченного набора сетевых взаимодействий различных игроков — как государственного, так и негосударственного характера.^[4] Соответственно, указывают сторонники этой точки зрения, движение международной системы и создание комплекса правил, норм и механизмов, регулирующих поведение участников этой системы, определяется взаимодействием негосударственных участников не в меньшей степени, чем взаимодействием государств.

Действительно, с одной стороны, бесчисленное множество сетевых взаимодействий между негосударственными игроками разных государств, между негосударственными игроками и государствами, между негосударственными игроками и отдельными государственными институтами других государств (которые зачастую действуют в собственных интересах) и, наконец, между отдельными государственными институтами разных стран значительно «уплотняет» международную среду. Эта среда уже не представляет собой вакуум, в котором, встречая сопротивление лишь себе подобных, двигаются и сталкиваются между собой «бильярдные шары» — государства.^[5] Государства опутаны плотной средой сетевых взаимодействий, разрыв которых чреват для этого государства неприемлемыми издержками. Тем самым суверенное поведение государств затрудняется.

С другой стороны, взаимодействуя между собой, игроки самого различного характера постоянно создают правила, нормы и даже институты (бизнес-ассоциации), регулирующие их поведение. В последнее время в международных отношениях не осталось практически не одной области жизнедеятельности, которая не была бы отрегулирована. Это коренным образом меняет и облик, и движение мира. Государства в своем поведении вынуждены учитывать данное обилие регулятивных элементов. Кроме того, зачастую негосударственные игроки тесно взаимодействуют с главными международными организациями и государственными институтами, создавая правила и нормы поведения уже непосредственно для государств. Негосударственные игроки оказывают колоссальное воздействие на работу такой организации, как Организация Объединенных Наций. Они во многом формируют повестку дня ООН (к примеру, такие значимые правила и институты, определяющие поведение государств, как Конвенция о запрещении противопехотных мин и Международный уголовный суд, были пролоббированы неправительственными организациями) и реализуют многие программы этой организации. Так, Программа развития ООН реализуется в немалой степени через неправительственные организации. Программы и ООН, и отдельных стран, нацеленные на преодоление голода, развитие и государственное строительство в таких регионах, как Африка, также во многом реализуются через неправительственные организации.

В-третьих, глобализация меняет характер и степень взаимовлияния частного и целого в развитии международной системы, соотношение важности воздействия отдельных элементов, с одной стороны, и общесистемных факторов и процессов, с другой стороны, на ее эволюцию. Традиционно облик международной системы определялся в первую очередь внутренним развитием ее элементов. Обратное же влияние было выражено в меньшей степени. Сегодня положение вещей изменилось коренным образом. Классические международные отношения (т.е. отношения между отдельными государствами и группами государств) превратились в отношения «внутриглобальные», что радикально изменило как факторы, определяющие развитие отдельных государств–элементов международной системы, их состояние, так и развитие и состояние системы в целом. Если в условиях классических международных отношений этими главными определяющими факторами были внутренние для каждого отдельного государства слагаемые развития (наличие ресурсов, территория, население и т. д.), то сегодня все в большей степени на первое место выходят системные факторы, и в прежде всего то место, которое та или иная страна занимает в мировой экономике, в мировой политической иерархии, в системе принятия решений, и т. д. Как отмечает в этой связи Н.А. Косолапов, «глобализация означает, что все страны (каждая в своей мере), хотят они того или нет, втягиваются в отношения и зависимости (экономические, экологические, технологические, иные) существенно более мощные, нежели сами государства, и тем самым встраиваются в структуру целостного взаимозависимого мира».^[6]

Действительно, главным новшеством конца XX–начала XXI вв. стало складывание (впервые в мировой истории) целостного и взаимозависимого мира. По крайней мере, с данным тезисом соглашается подавляющая часть ученых-международников как в России, так и в мире в целом.

С одной стороны, целостность определяется существенно возросшей степенью взаимозависимости государств и регионов, а также распространением всеобщей «перекрестной» взаимозависимости на весь мир.

С другой стороны, в последнее время существенно возросло количество сфер и областей, по которым международная система представляет собой единое целое. Еще до глобализации (а также на ее «заре» — в 1960-1970 гг.) человечество осознало экологическую целостность международной системы (доклады Римского клуба, концепции устойчивого развития, конференция в Рио-де-Жанейро). В дальнейшем была признана целостность мировой экономики, выразившаяся в концепциях «догоняющего развития», включении «развивающихся» стран в организации и клубы, созданные изначально для регулирования экономических отношений между развитыми государствами (ГАТТ-ВТО, Всемирный банк).

Глобализация же привнесла в этот список наиболее существенный элемент: целостность в сфере безопасности — наиболее важной области для главных элементов международной системы. В условиях сетевых угроз, когда, например, деградация ряда государств «третьего мира» представляет собой не только гуманитарную проблему, но вызов национальной безопасности других стран вне зависимости от того, насколько они мощны и влиятельны, а финансовый кризис в одном регионе вызывает цепную реакцию по всему миру и оборачивается рецессией всей мировой экономики, говорить о международной системе как наборе отдельных хаотично представленных элементов не представляется возможным.

Таким образом, в сегодняшних условиях безопасность каждого отдельного государства не может рассматриваться в отдельности от стабильности и безопасности международной системы в целом. Если ранее безопасность целого определялось «безопасностями» многих частных, то сегодня это дополняется тем, что безопасность каждого частного во многом определяется безопасностью всего целого.

В условиях глобализации эта зависимость выражена в гораздо большей степени. Ни одно государство мира в условиях глобализации с ее трансграничными дисперсными угрозами не может чувствовать себя в безопасности, если нестабильна вся система международных отношений. Как отметили в этой связи С.А.Караганов и В.Л.Иноземцев, «в условиях все большей непредсказуемости глобальных процессов, усугубления уже стоящих перед человечеством и появления новых проблем, ни одно из национальных государств не способно в одиночку гарантировать собственную безопасность».^[7]

Для целостности любой системы, в том числе социальной (а международные отношения являются социальной системой) задачей номер один является обеспечение ее стабильности и управляемости, предотвращение хаоса. Хаос и целостность — явления во многом несовместимые: хаос «убивает» целостность. Ведь целостность означает, что те процессы, явления и угрозы, которые раньше характеризовали лишь ее часть, распространяются на весь мир. И если эти процессы и явления несут угрозу гибели или радикальной трансформации какой-то части системы, то в условиях целостности они несут эту угрозу системе в целом и всем ее элементам.

Надо сказать, в последнее время в теории международных отношений, особенно среди т. наз. «глобалистов», стала пользоваться популярностью и противоположная точка зрения — о том, что хаос вовсе не угрожает целостности, но в условиях глобализации является одной из форм ее существования. Утверждается, что ранее целостность обеспечивалась иерархическим порядком, сегодня же, вследствие значительного усложнения международной системы, появления все новых игроков и взаимодействий между ними, целостность обеспечивается не иерархическими, а сетевыми средствами, сложным и хаотическим переплетением бесчисленных сетей и взаимодействий.

На формирование этой точки зрения большое влияние оказали современные подходы к изучению менеджмента (сетевой менеджмент) и синергетика. Причем последняя оказала решающее воздействие. Синергетика, изучающая природу и поведение сложного, пришла к выводу, что в условиях глобализации, когда международная система как раз и представляет собой подобное сложное, порядок рождается не из системы (с ее структурой, иерархией), а из хаоса.

Формально с этим трудно не согласиться. Действительно, в ряде случаев хаотическое движение и взаимодействие на микроуровне (между негосударственными игроками) приводит к образованию новых элементов регулирования на макро- и мегауровнях (на уровне соответственно государств и международной системы в целом). Выше уже приводился пример, когда активность неправительственных организаций приводила к созданию новых норм международного права и новых международных институтов. Равным образом хаотическое переплетение сетевых взаимодействий не подрывают, но, наоборот, усиливают перекрестную всеобщую взаимозависимость, что также подтверждает целостность.

Проблема, однако, заключается в том, что далеко не всегда хаотическое и не контролируемое на микроуровне движение приводит к стабильности на уровне международной системы в целом, и далеко не всегда природа негосударственных игроков и их воздействие благотворно. Напротив, хаотическое движение игроков на фондовых и валютных рынках приводит к обвалу последних и экономическим кризисам в тех или иных государствах и регионах, которые в условиях глобализации оборачиваются кризисами общемировыми. Причем частота этих кризисов в последнее время возрастает. Будучи своего рода подтверждением целостности международной системы, эти кризисы, однако, могут данную целостность и уничтожить, например, приводя к частичному или полному «выпадению» тех или иных затронутых кризисом стран из мировой экономики. Нарастание подобных кризисов, инспирированных хаотическим движением игроков, не разрушает целостность международной системы сразу, но ведет к ее дестабилизации, накоплению деструктивного потенциала и, в конечном итоге, к революционным изменениям, в результате которых система в нынешнем виде, а вместе с ней и целостность, перестанут существовать.

Аналогичные тенденции прослеживаются и в политической сфере. События 11 сентября 2001 г. стали прямым результатом хаотического движения негосударственных игроков и хаотического же их взаимодействия с государствами. Теракты, как и экономические кризисы, подтвердили целостность международной системы. Однако степень ее стабильности и безопасности снизилась. Более того, началась череда событий, грозящая дестабилизацией всего региона Большого Ближнего Востока и его «выпадением» из мировой системы, что уже станет нарушением ее целостности. Еще более очевиден пример с совершением теракта с применением ОМУ. В этом случае в один миг будут пересмотрены базовые правила и нормы международного поведения. С лица земли могут исчезнуть целые страны и регионы, что будет, опять-таки, означать гибель нынешней системы и ее нынешней целостности, и созданием новой международной системы, устройство которой может быть самым различным.

Таким образом, недостаток теоретически правильного утверждения о том, что в условиях глобализации и сложности международный порядок может и должен иметь хаотическую природу, заключается в том, что оно лишено оценочного характера и не анализирует, чем в конечном итоге подобная хаотическая целостность оборачивается на практике. Теоретически хаос как форма движения целостной международной системы был бы приемлем в случае, если бы все участники этой системы (или хотя бы их подавляющее большинство) преследовали бы исключительно благожелательные цели, стремились бы к некому общему благополучию. Однако, поскольку это не так, а в условиях целостности последствия неких деструктивных и дестабилизирующих шагов и тенденций распространяются на всю систему, то хаос «в динамике» угрожает и международной системе в ее нынешнем виде как таковой, и ее целостности.

При этом процесс глобализации, наряду с созданием подлинно целостной международной системы, в нынешнем ее виде приводит не к образованию однородного и «плоского» мира, в котором стирались бы экономические разделы и перепады, политические, а то и ценностно-культурные различия. Наоборот, становится все более и более очевидно, что глобализация ведет именно к усилению хаоса, снижению степени управляемости и контролируемости мирового развития.

Даже если не вникать в суть процессов и явлений, порождаемых глобализацией, а просто проследить динамику исторического развития с того же Вестфальского мира, то нельзя не заметить линейную функцию между усилением взаимозависимости, с одной стороны, и масштабами насилия, с другой стороны. По мере усиления взаимозависимости между странами, а потом и континентами, нарастания масштабов торговли, ускорения коммуникации и взаимопроникновения культур и экономик, объем общего насилия возрастал: все более массовыми, частыми и кровавыми становились войны и внутригосударственные конфликты.

Видимо, проблема сегодняшней целостности мира заключается в том, что ее созданию не предшествовало устранение неравенства мирового развития и разрешение базовых угроз в той или иной части системы. «Перенесение» этих угроз и неравенства в целостность привело к их значительному усилению и распространению на всю систему.

В результате глобализации обособленные ранее региональные подсистемы неожиданно стали неотъемлемыми частями целого. С одной стороны, менее развитые в экономическом плане регионы столкнулись с конкуренцией более развитых частей этой системы и, разумеется, оказались неконкурентоспособными. С другой стороны, более развитые государства оказались не в состоянии обеспечить свою безопасность, полагаясь лишь на фактор географической удаленности от менее развитых регионов. Само наличие последних, и их пребывание в состоянии деградации и коллапса представляет в нынешних условиях серьезный вызов безопасности всех участников международной системы, не исключая наиболее развитых и успешных. Получается, что теряя конкурентоспособность, внутреннюю управляемость и деградируя, многие страны «третьего мира» «тянут за собой» более успешную часть человечества в хаос. Это выражается в неконтролируемых миграционных потоках «в поисках лучшей жизни», в международном терроризме, и т. д. В результате подобного «втягивания» вся международная система оказывается неустойчивой.

Итак, глобализация оказала на международную систему чрезвычайно опасное и неоднозначное воздействие. С одной стороны, она породила или усилила в ней неконтролируемые процессы, усилила ее хаотичность, но одновременно, с другой стороны, чрезвычайно высоко подняла «цену» этой хаотичности — вплоть до выживания всей системы.

В этой связи именно хаос и неконтролируемость развития международной системы представляет на сегодняшний день главный вызов всему человечеству. В условиях разобщенной международной системы, каковой она являлась на протяжении большей части всемирной истории, неконтролируемость ряда тенденций и общая хаотичность не представляла угрозы ни самой системе, ни главным ее элементам — великим державам. В условиях же образовавшейся внутриглобальной целостности хаотичность может поставить человечество на грань гибели. Своего рода «сверхзадача» международной системы в ее нынешнем состоянии, и, следовательно, задача основных и наиболее ответственных ее участников — государств — должна заключаться в том, чтобы остановить тенденцию к нарастанию хаотичности и сделать главные международные процессы управляемыми. В противном случае международная система столкнется с катаклизмами, мало совместимыми с ее выживанием.

Таким образом, в нынешних условиях возникла потребность в выработке некой аналитической категории, показывающей состояние международной системы в условиях глобализации, категории, по своему духу противоположной хаотичности. Традиционно подобными категориями выступали порядок (упорядоченность), стабильность и безопасность.^[8] Каждая из них, вне всякого сомнения, остается важной аналитической категорией в своей области, и каждая показывает свою «грань» состояния международной системы. Однако, в условиях глобализации ни одна из них не в состоянии «уловить суть», показать то, что наиболее полно и обобщенно одновременно выражает динамическое состояние международной системы.

Во-первых, все три вышеупомянутые категории не выводят на первое место проблему рационального регулирования международных процессов, некой субъектности международной системы, преодоления хаоса и направляемого (самонаправляемого) движения международной системы. И стабильность, и порядок во многом нейтральны с точки зрения рациональности и направляемости движения системы, и не обязательно противопоставлены хаотичности международной системы.

Во-вторых, и стабильность, и порядок, и безопасность — все эти категории под тем или иным углом показывают способность международной системы гасить внутренние кризисы, саморегулироваться и самоподдерживаться. Однако в условиях глобализации данная способность напрямую связана именно с восстановлением контроля над главными тенденциями международного развития, преодолением их неуправляемости. Как отмечает Н.А.Косолапов, «нарастающая целостность мира и глобализация как ее высшее практическое выражение в принципе не могут быть совместимы с представлениями о международных отношениях как «диком поле», динамика которого определяется лишь борьбой за власть и влияние, а качественная эволюция международных отношений как явления по этой причине отсутствует».^[9] Между тем, традиционные характеристики не выводят данную связь на первое место.

В-третьих, стабильность, безопасность и порядок нейтральны с точки зрения целостности международной системы. Они применялись к ней и тогда, когда целостности не существовало.

Наконец, в-четвертых, стабильность, безопасность и порядок, все же являются категориями реалистической школы теории международных отношений. Несмотря на существенные различия в их интерпретации такими учеными, как К.Дейч, Дж.Сингер, Н.Ренгеру, Л.Ричадсон, К.Уолтс и др., все они рассматривали преимущественно государствоцентричную международную систему и понимали стабильность как характеристику системы государств. Даже российский ученый А.Д.Богатуров, выводя синтетическое определение стабильности, называет ее «типом движения системы межгосударственных отношений».^[10]

Эти межгосударственные отношения, характеризуемые традиционными понятиями стабильность, порядок и безопасность, согласно реалистической школе, регулировались силой. При этом сегодня система международных отношений государствами вовсе не ограничивается. И не с силой государств связаны основные проблемы сегодняшней стабильности международной системы. Наоборот, они связаны со слабостью государств и с негосударственными игроками. Нельзя не согласиться, что характеризовать взаимоотношения, к примеру, государства и корпорации, государства и террористической сети, или нескольких сетей друг с другом, в категориях стабильности несколько странно и по меньшей мере непривычно.

В этой связи категорией анализа, способной преодолеть эти недостатки и учитывать изменившуюся природу международной системы, является управляемость. Ее можно определить как свойство международной системы, отражающее ее способность гасить и предотвращать конфликты и кризисы, которые могут угрожать ее стабильности системы или безопасности основных ее участников, а также контролировать и рационально направлять главные протекающие в ней процессы и тенденции.

Понятие управляемости призвано высветить связь между хаосом, упорядоченностью и выживаемостью международной системы, подчеркнуть важность регулирующего начала в деятельности участников международной системы и ее движения в целом, важность контроля и управления многими процессами в условиях глобализации. С некоторой долей упрощения можно допустить, что управляемость — это условие достижения международной системой стабильности, а ее главными игроками — безопасности в условиях глобализации.

Соответственно, управляемость международной системы может быть большей или меньшей, она может и должна поддаваться изменению. Большая управляемость предполагает способность международной системы (и ее наиболее влиятельных участников) предотвратить или справиться с деструктивными тенденциями и процессами, могущими угрожать ее главным свойствам, предотвратить или урегулировать внутренние кризисы и конфликты, предсказуемость развития системы и подконтрольность основных тенденций международных отношений. Ввиду усиления взаимозависимости и образования глобальной общности, большая управляемость международной системы предполагает также большую безопасность ее основных участников. Минимальная же управляемость или неуправляемость международной системы тождественна хаосу, который в условиях глобализации и целостности международной системы означает отсутствие безопасности для главных ее участников.

Поскольку управляемость международной системы понимается как свойство, логично предположить, что это свойство достигается с помощью чего-то. Равно как и другие свойства международной системы (стабильность, безопасность), управляемость достигается действиями ее участников, а также явлениями, которые эти действия устанавливают. Для обозначения действий участников и связанных с этими действиям и явлений, направленных на достижение международной системой той или иной степени управляемости, используется термин «регулирование». Именно он и передает более точное значение английского термина «governance».

Понятие регулирования является весьма популярным направлением исследований и в России, и на Западе. Однако, несмотря на обилие литературы, описывающей самые разные аспекты данного феномена, науке о международных отношениях еще далеко до целостного и устойчивого понимания того, что регулирование из себя представляет. На этот недостаток указывают многие ученые.^[11] Сложилось лишь самое общее представление о том, что регулирование существует, несмотря на отсутствие в международной системе верховной власти. Большинство ученых согласно, что субъекты системы не действуют абсолютно свободно, что их действия «чем-то» регулируются, и что международная система в целом «как-то» управляется.

Научные направления расходятся в оценках того, кто является субъектом регулирования (характерно ли оно только для участников системы, и для каких именно, или присуще международной системе в целом), как оно осуществляется, что именно из себя представляет, можно ли его вычленить из общей деятельности субъектов в международной системе. Сложность также заключается в том, что, ввиду популярности термина «регулирование» им стали оперировать практически во всех областях международных отношений, начиная от поддержания стратегической стабильности до функционирования «глобального гражданского общества».

Российская политическая традиция делает главный упор на императивную сторону регулирования — действие. Английское же понимание термина «governance» несколько шире, и включает в себя как действие само по себе, так и явления, которые с этим действием связаны. Так, известный (и революционный для своего времени) доклад «Наше глобальное соседство», подготовленный Комиссией по глобальному регулированию, во многом сформировавший научную и политическую повестку дня по вопросам регулирования, определяет его как «поступательный процесс, посредством которого интересы субъектов могут быть суммированы и реализованы на основе формальных или неформальных институтов и режимов, созданных индивидами или государствами на добровольной основе в целях, отвечающих их интересам».^[12] Тем самым, выделяется как само регулирующее действие — согласование интересов и принятие решений, так и возникающие в связи с ними явления — институты и режимы.

Соответствующим образом определяет регулирование на глобальном уровне американский ученый Д.Дрецнер. Для него «глобальное регулирование — это набор кодифицированных правил и предписаний транснационального масштаба, а также сообщество властных отношений, которые регулируют, отслеживают и навязывают данные правила».^[13] Здесь вообще на первое место выносится «структурная» сторона регулирования, то есть те явления, которые оно учреждает.

По-видимому, причина данного различия в понимании и интерпретации понятия регулирования носит как лингвистический, так и культурологический характер и упирается в двойственность самого термина «governance». Он, действительно, предполагает как процесс регулирования, так и явления (устройство общественной системы), обеспечивающие в ней ту или иную степень упорядоченности. В российском же восприятии «регулирование» связано прежде всего с действием по обеспечению контроля над чем-то.

Следуя российской традиции, предлагается разделять императивную и структурную стороны регулирования, именуя первое собственно регулированием, а второе — элементами /компонентами/слагаемыми регулирования.

Сумма регулирующих импульсов субъектов международной системы, направленных на ее упорядочивание, снижение хаотичности и неконтролируемости, называется в литературе «глобальным регулированием» или «миросистемным регулированием». Эти термины представляются синонимичными. «Глобальное регулирование отождествляется со стремлением уменьшить неуправляемость глобальных процессов вообще, придать некую упорядоченность плохо познанным объективным процессам развития системы международных отношений».^[14] Результатом же, воплощением глобального регулирования и является управляемость.

Иногда под глобальным регулированием в литературе понимаются действия одного участника, направленные в отношении всей международной системы. Особенно это характерно для сторонников так называемой «американской империи». Подобное понимание представляется некорректным. Действия США в отношении всей международной системы являются как раз «классическим» видом регулирования, глобальное же регулирование представляет собой результирующую действий в отношении системы США плюс всех других ее участников.

Несмотря на большую популярность в последнее время (в особенности после окончания «холодной войны») концепции управляемости (и самого термина), регулирования и глобального регулирования, ни в российской, ни в западной литературе нет окончательной ясности в отношении того, в чем состоит «предмет» управляемости.

Изначально об управляемости и регулировании заговорили после Второй мировой войны, когда правовая и институциональная основы международных отношений усилились революционным образом. Впервые в международных отношениях появилась некая центральная «власть» (в виде Совета Безопасности ООН), способная преодолевать суверенитет отдельных стран-членов, навязывать государствам свои решения и придавать некую общую центральную направленность развитию международных отношений. Впервые международные отношения в целом, и отношения между отдельными государствами, в частности, стали регулироваться чем-то иным, кроме как ими самими. Хотя тогда непосредственно термин «управляемость» («governance») употреблялся редко и преимущественно в сфере экономики (global economic governance, global financial governance). Примером глобального экономического регулирования стала Бреттон-Вудская система.

Вторая волна дискуссий об управляемости пришлась на 1970–80-е гг. с осознанием «глобальных проблем человечества» (в первую очередь экологического характера) и целостности мировой экономики. Тогда глобальным регулированием стали называть принятие целым рядом государств необходимых действий (опять-таки, как сами действия, так и создаваемые ими элементы), нацеленных на преодоление экологической, биологической продовольственной и проч. катастрофы. При этом главный упор делался на то, чтобы эти действия предпринимались либо всеми государствами сразу, либо, по крайней мере, их частью, и посредством международных институтов. Проблематика глобального регулирования стала сращиваться с теорией институционализма.

Третья волна дискуссий об управляемости и глобальном регулировании началась тогда же и была связана с явлением глобализации и активным выходом на международную арену негосударственных участников. Стало все более очевидно, что «устройство» международной системы становится более сложным и многогранным, нежели традиционная иерархия государств. Одновременно усложняется и задача поддержания в международной системе стабильности, порядка и безопасности.

Четвертая волна дискуссий пришлась на период окончания «холодной войны», позднюю биполярность и относительно короткий период между биполярностью и однополярностью.

Итак, на сегодняшний день сформировались два подхода к пониманию проблемы управляемости:

• управляемость как совокупность механизмов и процессов, с помощью которых регулируется^[15] поведение каждого субъекта международной системы (как государственной, так и негосударственной природы), с одной стороны, и поддерживается выживание и стабильность системы в целом, с другой стороны. В этом смысле понятие «управляемость» созвучно английскому термину «governance».
• управляемость как свойство международной системы, возникающее как результирующая действий совокупности регулирующих механизмов и процессов. Здесь речь идет о том, насколько эффективным оказывается совокупное воздействие различных механизмов и процессов на международную систему. Данная трактовка управляемости во многом созвучна понятию стабильности, и может быть характеризована как «стабильность в условиях глобализации».

В условиях глобализации, которая характеризуется в том числе появлением новых негосударственных игроков, новых угроз безопасности и всеобщей уязвимостью перед этими угрозами, управляемость международной системы зависит от трех категорий факторов.

Во-первых, это общая сложность международной системы, напрямую связанная с природой и численностью ее элементов (как государств, так и участников негосударственного характера), а также с присущими им моделям поведения.

Во-вторых, это процессы и явления, регулирующие поведение участников системы. Это: 1) устойчивость иерархии игроков; 2) эффективность многосторонней системы принятия решений (в первую очередь международных институтов); 3) всеобщность норм и правил поведения игроков и степень приверженности лидера этим нормам и правилам; 4) роль международного права; 5) влияние международных режимов; 6) роль и влияние негосударственных игроков; 7) способность международной системы гасить возникающие конфликты и кризисы.

В-третьих, это внутреннее государственное управление: эффективность государственного управления и государственного строительства в «слабых» и неустойчивых «развивающихся» странах; процесс принятия решений и эффективность политических систем «развитых» государств Европы и Северной Америки.

Важность внутригосударственного управления «развивающихся» стран для глобальной управляемости связана с двумя факторами.

Во-первых, в условиях глобализации стабильность международной системы в целом не может рассматриваться в отрыве от стабильности внутри отдельных государств. Большинство современных угроз и вызовов (международный терроризм, политический и религиозный радикализм, гражданские войны, распространение оружия массового уничтожения) являются прямым следствием ослабления (или отсутствия) государственных институтов и деградации государств как таковых. Соответственно, чем сильнее государство^[16] и эффективнее его управление, тем меньше возможностей для появления или паразитирования на его территории террористических и прочих преступных сетей, развития радикальных и экстремистских идеологий, обострения этнических и религиозных противоречий, и так далее.

Во-вторых, с учетом нарастания роли и влияния в международных отношениях сетевых игроков, усиливается неконтролируемость глобальных экономических и политических процессов со стороны ведущих государств и международных организаций. В условиях всеобщей взаимозависимости и уязвимости эта неконтролируемость может привести к катастрофическим последствиям. Эффективное модернистское государство представляется на сегодняшний день наиболее ответственным и безопасным игроком. В отличие от негосударственных сетей, оно подотчетно международному праву с одной стороны, и своему населению — с другой. Следовательно, необходимо окончательно отказаться от идеологии «отмирания государства» и действий, направленных на его ослабление. Наоборот, существует острая потребность в переходе к идеологии «возвращения государства» в международные отношения как основного и системообразующего игрока.

Качество процесса принятия решений и эффективность политических систем наиболее развитых и влиятельных государств мира во многом определяет способность международного сообщества понять природу главных угроз стабильности международной системы и предложить адекватные и эффективные способы по их устранению. Несмотря на то, что социально-политическое пространство Запада управляется относительно эффективно, частая неспособность государств Европы и Северной Америки проводить правильную политику в отношении «развивающихся» стран является одной из существенных причин деградации глобальной управляемости.