Великобритания и Общая европейская политика в области безопасности и обороны

Несмотря на изначально позитивный подход к европейским делам и стремление Тони Блэра «лидировать в Европе», правительство новых лейбористов предпочло не участвовать в одном из важнейших проектов (если не важнейшем) современного европейского объединения — европейском экономическом и валютном союзе. Исследователи вопроса указывали на воспроизводящийся с момента вступления в Сообщество шаблон поведения Великобритании в ЕС, непременными атрибутами которого служили настороженное отношение к новым инициативам, оборонительный подход в европейских переговорах и стремление затормозить интеграционные процессы. Однако совершенно иная картина наблюдалась в сфере Общей европейской политики в области безопасности и обороны (ЕПБО). Соединенное Королевство, страна, одно время являвшаяся наиболее яростным противником включения военных вопросов в компетенцию Европейского Союза, превратилось в одного из самых активных ее защитников.

Франко-британский саммит в Сен-Мало (1998 г.) стал настоящим прорывом на пути реализации ЕПБО — мало кто ожидал столь бурного старта в военно-политическом строительстве ЕС. Всего лишь за год члены Европейского Союза достигли соглашения в вопросах, обсуждения которых избегали на протяжении 50 лет. Переговоры были инициированы британской стороной: Лондон, нарушив традицию позднего и неохотного присоединения к европейским программам, с самого начала занял лидирующую позицию в рамках ЕПБО. Но символизировал ли такой подход разрыв с прошлым или лишь в новой форме воспроизводил стандартные для Британии действия в отношении ЕС? Каковы были соображения британского руководства, изменившего традиции не обсуждать с партнерами по Евросоюзу вопросы, касающиеся оборонной политики и политики в области безопасности?

Британия является одной из двух стран-членов ЕС (наряду с Францией), способных возглавить процесс общеевропейского взаимодействия в области безопасности и обороны. Будучи наиболее близким союзником США, играющих главную роль в НАТО, Великобритания вне всяких сомнений будет определять направление развития ЕПБО. В свете этого весьма актуальным представляется анализ подхода Лондона к ЕПБО, выявление причин, обусловивших британскую позицию, и определение наиболее значимых факторов в формировании отношения Великобритании к данной политике.

История оборонной интеграции в Европе

Первые европейские интеграционные процессы были связаны именно с обороной. В 1947-48 гг. в Дюнкерке и Брюсселе были подписаны договоры, направленные на создание западноевропейской системы коллективной безопасности. Однако провал проекта Европейского оборонного сообщества в начале 1950-х годов (причинами чего, среди прочего, стали нежелание Франции расставаться с суверенитетом и необходимость трансатлантического союза в условиях холодной войны) символизировал крах первых попыток политической интеграции в Европе. Западноевропейский союз (ЗЕС) так и не стал основой для европейской обороны, эта роль была отведена НАТО, и на протяжении всей холодной войны европейские институты оставались не связанными с военной сферой.

Главным препятствием расширения компетенции Евросоюза на область безопасности и обороны являлась неспособность Великобритании и Франции достичь согласия по основным вопросам. Вплоть до 1997 года позиция Британии отражала ее озабоченность по поводу того, что европейский оборонный проект станет угрозой Атлантическому союзу. Франция же, напротив, считала, что более активное участие европейских государств в обеспечении собственной безопасности послужит средством укрепления Союза.

В конце 1960-х годов диалог о политической унификации Европы возобновился в более осторожной форме. В 1970 году было достигнуто Соглашение о Европейском политическом сотрудничестве (ЕПС), закрепленное в Едином европейском акте (1986 г.). Основное положение ЕПС гласило, что государства-члены ЕС должны стремиться к совместному формулированию и осуществлению европейской внешней политики. Однако положения ЕПС не носили обязывающего характера: по сути, это соглашение использовалось в качестве правовой основы координации встреч между министрами иностранных дел.

С окончанием холодной войны наступил новый этап в развитии европейского сотрудничества в области безопасности и обороны. Изменение политической ситуации требовало адекватного ответа со стороны ЕС и, в первую очередь, пересмотра баланса сил в Атлантическом союзе. Если цели холодной войны не допускали формирования самостоятельной политической и военной роли для европейского объединения, то в начале 1990-х это стало возможным и даже желаемым. Были созданы условия для качественного изменения сотрудничества в политической сфере. Маастрихтский договор привязал Соглашение о ЕПС, переименованное в общую внешнюю политику и политику в области безопасности (ОВППБ), к союзным институтам. ОВППБ была заявлена в качестве второй, межправительственной по характеру, основы Европейского Союза, и все решения в этой области должны были приниматься на основе единогласия. Помимо этого, в Договоре впервые указывалось на возможность создания в будущем общей оборонной политики.

Амстердамский договор, согласованный правительством Тони Блэра, сделал ОВППБ более гибкой. Появилась возможность т. наз. конструктивного воздержания при голосовании, позволявшая согласовывать проведение совместных операций в условиях, когда до трети государств-членов ЕС отказываются от участия в них. В Договор были включены так называемые «Петерсбергские задачи», связанные с выполнением гуманитарных и спасательных миссий, операций по поддержанию мира и управлению кризисными ситуациями, включая миротворчество. Было принято решение интегрировать структуры ЗЕС (деятельность которого прочно увязывалась с европейской основой НАТО) в Европейский Союз, чему на протяжении предшествующих лет препятствовал Лондон.

Настоящим прорывом в европейском сотрудничестве в военной сфере стали договоренности, достигнутые на франко-британском саммите в Сен-Мало (декабрь 1998 г.). В декларации по итогам саммита говорилось о необходимости создания возможностей для проведения Европейским Союзом автономных военных операций с тем, чтобы ЕС смог бы «принимать решения и санкционировать военные действия в случаях, когда [Североатлантический] Альянс не участвует [в разрешении кризиса]». Переговоры, инициированные британской стороной («с подачи» министерства обороны Великобритании), не ограничились декларациями, и на европейских советах 1999 и 2000 гг. был принят ряд решений по укреплению ОВППБ и созданию ЕПБО. На саммите в Кельне была зафиксирована институциональная база ЕПБО, а на саммите в Хельсинки — сформулирована «головная цель», трансформировавшаяся позже в «каталог сил». Данная цель заключалась в создании к 2003 году возможности для оперативного развертывания контингента численностью в 50-60 тыс. военнослужащих (силы быстрого реагирования) и поддержании его на протяжении минимум одного года. Положения были окончательно зафиксированы в Договоре Ниццы, подписанном в феврале 2001 года.

С чем была связана столь активная позиция Великобритании, страны, на протяжении многих лет использовавшей право вето во всех вопросах, одновременно касавшихся европейского объединения и оборонной политики? Для объяснения данного явления следует обратиться к анализу ЕПБО и той конкретной формы, в которой Лондон мыслит развитие европейского сотрудничества в военной сфере, и рассмотреть основные конфликты интересов в рамках данной программы.

ЕПБО: причины возникновения

Принимая во внимание тот факт, что Европейская политика в области безопасности и обороны оставалась общеевропейским предприятием, ее развитие после Декларации Сен-Мало шло необычайно быстро. Другие программы, тем или иным образом затрагивавшие национальный суверенитет, например, Экономический и валютный союз или Шенгенская зона, не пользовались столь широкой поддержкой. Причина успеха оборонного проекта заключалась в его сугубо межправительственном характере (институты ЕС не оказывали влияния на принимаемые решения), а также в наличии общих для всех европейских государств стимулов.

ЕПБО стала ответом на установление нового, постбиполярного мирового порядка. В свое время именно противостояние с советским блоком препятствовало созданию истинно европейской системы безопасности, смещая баланс влияния в пользу НАТО и США. Однако в конце 1980-х годов ситуация начала стремительно меняться. Изменились основа и цели трансатлантических отношений. Вооруженные конфликты в бывшей Югославии обозначили реалии изменившегося мира: стало ясно, что в некоторых частях Европы окончание холодной войны привело к настоящим войнам, что коллективной безопасности как таковой в Европе не существует.

Традиционные военные силы, на которые привыкла опираться Европа, не соответствовали вызовам и угрозам, присущим постбиполярному миру — нужны были гибкие структуры, способные выполнять нетрадиционные военные функции. Для поддержания основы безопасности на современном уровне были необходимы дорогостоящие системы. А разрешение кризисных ситуаций требовало наличия высокомобильных отрядов, укомплектованных новейшими вооружениями и системами связи. Военные бюджеты большинства национальных государств оказались неспособны удовлетворить потребности сектора военных разработок. В результате у Европы остались два пути: продолжать полагаться на США или предпринимать попытки интеграции в военной области.

Однако реализации первого сценария препятствовало то, что с распадом биполярной системы Европа перестала быть эпицентром американской политики безопасности, трансатлантические связи начали ослабевать. При этом участие Соединенных Штатов (или НАТО в целом) в реагировании на большинство современных угроз европейской безопасности более не являлось необходимым или даже логичным.Как пишет Саймон Дьюк, было бы странным, если бы Европа продолжила основывать собственную безопасность на возможностях США, одновременно превращаясь в их основного торгового конкурента. В результате Вашингтон стал активнее призывать ЕС к принятию большей ответственности за собственную безопасность — основное бремя расходов НАТО по-прежнему несли Соединенные Штаты. При этом Вашингтон не хотел расставаться со своим влиянием в Европе. В своем выступлении, последовавшим за франко-британским саммитом в Сен-Мало, госсекретарь США Мадлен Олбрайт сформулировала условие трех D (от англ. Discrimination, Duplication, Diminution): создаваемая система не должна ущемлять интересы стран-членов НАТО, не являющихся членами ЕС; ЕПБО не должна дублировать возможности альянса; следствием развития ЕПБО не должно стать ослабление НАТО.

В свою очередь, возрастающая экономическая роль Евросоюза породила стремление европейских лидеров дополнить ее общими дипломатическими и военными инструментами, без которых влияние ЕС в международных делах оставалось бы маргинальным. На всем протяжении 1990-х годов Европейский Союз занимался поиском таких инструментов. Однако первые результаты оказались весьма посредственными — общая внешняя политика и политика в области безопасности не стала по-настоящему общей и не смогла предотвратить трагедию на Балканах. Возникшее чувство вакуума безопасности в Европе сблизило позиции государств-членов ЕС, что привело к появлению ЕПБО. Впоследствии реакцией на осознание зависимости европейской безопасности от НАТО и США (которому способствовал кризис в Косово) стало предложение Великобритании о создании сил быстрого реагирования ЕС.

Со временем стали появляться и другие стимулы для развития независимой ЕПБО, такие как неприятие американского унилатерализма и доминирования США в НАТО. Различия в позициях США и Европы проявились во время конфликтов на Балканах и, наиболее отчетливо, во время иракского кризиса. Настороженность европейцев вызывало фактическое превращение НАТО в проводника американской глобальной стратегии. Европейские государства ощущали, что они не могут всецело полагаться на США как гаранта безопасности в регионе, и сомневались, что политика Вашингтона в отношении Европы будет соответствовать их предпочтениям и приоритетам. Стало ясно, что если Европейский Союз стремится оказывать влияние на формирование глобальной стратегической повестки дня, вместо того чтобы следовать в фарватере Соединенных Штатов, ему в конечном итоге потребуется желание и возможность использовать жесткие средства обеспечения безопасности. ЕПБО стала наиболее адекватным механизмом, позволяющим приступить к решению назревших проблем.

Британский подход: революционный или реакционный?

Несмотря на свое быстрое развитие, ЕПБО была лишь реакцией на череду событий, происходивших на континенте. Европейские государства достигли тактического согласия — в отношении средств, однако цели оставались неопределенными. Более того, главные игроки (Великобритания, Франция и Германия) по-разному представляли стратегическое развитие ЕПБО.

Исследователи европейской политики в области безопасности и обороны отмечают, что инициатива правительства Тони Блэра не являла собой радикальный разрыв с традиционным неприятием федерализации ЕС или попытку сместить оборонный баланс в пользу ЕС (и в ущерб НАТО). Мотивация Лондона, стоявшая за процессом Сен-Мало, была отчасти связана с опасениями, что в будущем Соединенные Штаты могут избрать изоляционистский курс, и стремлением удержать США в Европе. Более того, вместе со снижением стратегической важности Европы для США значимость Британии как защитника американских интересов в Союзе стала снижаться, и создание эффективной ЕПБО стало рассматриваться в качестве средства повышения ценности трансатлантической связи.

Интересы Вашингтона связаны с наиболее дебатируемым в рамках развития ЕПБО вопросом о будущем НАТО: как отразится приобретение Европейским Союзом компетенций в военной сфере на альянсе? Для Великобритании, под руководством Тони Блэра провозгласившей цель «быть мостом между Европой и Америкой», этот вопрос является принципиальным – чрезмерно активное участие Лондона в ЕПБО может навредить «особым отношениям» с США, стремящимися сохранить ведущую роль в НАТО: ЕПБО должна служить укреплению трансатлантических связей, не дублировать и не подрывать НАТО. При этом неучастие Великобритании в ЕПБО грозит снижением ее влияния в Европе.

В результате британским правительством были поставлены следующие ограничения независимости ЕПБО:

1) проект европейской обороны будет задействован только тогда, когда НАТО предпочтет не участвовать;

2) список выполняемых задач будет ограничен операциями по поддержанию мира, гуманитарными операциями и управлением кризисными ситуациями;

3) решение о предоставлении ресурсов для возглавляемой ЕС операции будет приниматься исключительно на национальном уровне;

4) ответственность за коллективную оборону останется у НАТО.

Великобритания неоднократно подчеркивала, что увеличение возможностей ЕС в сфере безопасности и обороны должно служить укреплению трансатлантического сотрудничества, основой которого является НАТО. В этой связи предельно ясно британскую роль выразил Тони Блэр, заявивший, что британское участие в ЕПБО гарантирует, что европейский оборонный проект будет развиваться в полном соответствии с НАТО.

Возникает вопрос, находятся ли ЕПБО и НАТО на встречных курсах? Это возможно. Однако Лондон надеется, что ему не придется выбирать между США и участием в ЕПБО, и рассматривает европейский оборонный проект как укрепляющий НАТО. Как утверждают эксперты, успех ЕПБО не обязательно повлечет за собой ослабление альянса; при проведении средних и крупных военных операций европейцы будут зависеть от ресурсов США и НАТО. В то же время Британия не готова приближаться к грани, по мере пересечения которой развитие ЕПБО станет представлять угрозу альянсу. Многие же эксперты французской стороны, напротив, утверждают, что такой грани не существует — каким бы успешным ни было развитие ЕПБО, она будет в любом случае усиливать НАТО.

Не все государства-члены ЕС разделяли стремление Лондона привязать ЕПБО к существующим трансатлантическим структурам безопасности. Так, Франция рассматривала данную программу как исключительно европейский проект, который, однако, может в отдельных случаях использовать возможности альянса. Основная цель Парижа (по крайней мере при Шираке) заключалась в том, чтобы сделать политику Евросоюза менее зависимой от американского влияния. Французы, в частности, полагали, что если оборонная политика ЕС станет более серьезной, Европа сможет оказывать более существенное влияние в НАТО. В целом, про-европейцы рассматривали развитие ЕПБО (и, в частности, интеграцию ЗЕС в ЕС) как европеизацию обороны, в то время как атлантисты — в качестве укрепления европейской основы НАТО.

На протяжении нескольких лет про-европейской и атлантистской сторонам удавалось достигать компромисса (Великобритания и Франция занимали менее радикальные позиции, чем прежде), однако в конце апреля 2003-го года противоречия выплеснулись наружу. Предложения о создании независимого от НАТО штаба военного планирования, озвученные на саммите в Тервурене (Бельгия), участие в котором приняли Франция, Германия, Бельгия и Люксембург, вызвали серьезную озабоченность Вашингтона и Лондона. Выбор времени для проведения саммита (в разгар иракского кризиса) не оставил сомнений в намерениях четырех государств: целью встречи в Тервурене было показать, что Европейский Союз не станет мириться с унилатерализмом Соединенных Штатов. По словам Чарльза Гранта, эксперта, оказавшего большое влияние на формирование позиции Тони Блэра в отношении ОВППБ, данная инициатива была направлена на подрыв НАТО и исключение Великобритании из числа лидеров европейской интеграции. Более того, было продемонстрировано стремление создать европейское ядро, состоящее только из тех государств, которые готовы поставить ЕС на первое место.

Второе ограничение, наложенное Великобританией на ЕПБО, касалось степени интеграции. Как отмечалось выше, интересы европейских стран во многом совпадают: современные угрозы и вызовы являются общими для всех членов ЕС, и реакция на них требует объединенных усилий. Скромные расходы на оборону (как в относительном, так и в абсолютном отношении) не позволяют вооруженным силам европейских государств приблизиться по эффективности к американским, а в перспективе могут создать проблемы совместимости. Решению проблемы не способствует дублирование усилий европейцев в области военных разработок. При этом представляется маловероятным, что в текущих условиях европейские налогоплательщики допустят повышение расходов на оборону. Естественным выходом из положения является консолидация военных бюджетов или, по крайней мере, выполнение совместных проектов в военной области.

Однако здесь тактические интересы Лондона и его партнеров по ЕС расходятся. Это связано с тем, что Великобритания всегда была более тесно интегрирована в структуры атлантической безопасности, чем другие европейские государства. Лондон имеет преимущественный доступ к продуктам военных разработок США; интенсивное сотрудничество наблюдается в области военной разведки. Каждая разведывательная служба Британии имеет собственный офис в Соединенных Штатах, две страны активно обмениваются материалами. При секретариате кабинета министров Великобритании действует объединенный комитет разведывательных служб, координирующий деятельность британских агентств и готовящий доклады для премьер-министра. Заседания комитета проводятся в двух форматах: в рамках одного на встрече присутствуют только британцы, а в рамках другого к ним присоединяются англо-саксонские союзники – представители США, Канады, Австралии и Новой Зеландии. Европейские партнеры Великобритании на заседаниях комитета присутствовать не могут.

Великобритания пользуется доступом к высококачественным снимкам, получаемым с американских спутников, в то время как другие государства-члены ЕС такой возможности лишены. Надо сказать, что сотрудничество США и Великобритании не является односторонним: последняя предоставляет Вашингтону аналитические материалы, составленные с помощью данных агентурной разведки.

Европейские партнеры Британии (в первую очередь Франция и Германия) ощущают потребность в разработке собственной спутниковой системы военной разведки — Евросоюз, даже при проведении совместных с НАТО операций, не может всецело полагаться на материалы, предоставляемые США (например, американские системы могут быть в этот момент сориентированы на работу по другим регионам). Париж полагает, что если данные меры не будут приняты, внешняя политика Европейского Союза не будет полностью независимой.

Но для британских политиков дублирование дорогостоящих систем представляется крайне нежелательным. Из экономических и политических соображений Лондон не поддерживает военные проекты европейских партнеров. Перспективы также не являются благоприятными для Европы: как пишет Чарльз Грант, представляется невероятным, чтобы британское правительство когда-либо пожелало отказаться от «особых отношений» с США. Грант не исключает, что отношения на уровне правительств могут стать прохладнее, однако не представляет положения, при котором американо-британские связи в области обороны и разведки будут разорваны.

Однако наличие «особых отношений» с США было не единственной (и, по всей видимости, не главной) причиной британского участия в создании ЕПБО. Сказывались сохраняющиеся и по настоящее время глобальные амбиции Лондона. Иронично, что именно они и стояли за стремлением Великобритании быть ближе к Соединенным Штатам — «особые отношения» позволяли Соединенному Королевству в некоторой степени сохранять статус ведущей державы с глобальными интересами. Однако, предпочитая США Европейскому Союзу, Британия зачастую упускала важные возможности в ЕС. Тони Блэр не хотел повторять прошлых ошибок: риск оказаться за бортом европейской интеграции (Великобритания отложила на неопределенный срок присоединение к валютному союзу, другой важнейшей программе ЕС) был слишком велик.

Обыкновенно Британия не участвовала в программах, в которых могла играть только второстепенную роль. В крайнем случае, делала это вынужденно. Однако ЕПБО идеально соответствовала стремлению Тони Блэра «лидировать в Европе». Более того, Британия, являясь ключевым игроком в оборонном проекте, могла лидировать в ЕС и при этом оставаться особым партнером США, тем самым занимая место «осевой державы» — так представлял британскую роль лидер новых лейбористов. Как риторика, так и решения Тони Блэра определенно указывают на то, что выбор политического курса зависит не только от рациональной оценки выгод и издержек, но и в существенной степени связан с аффективными факторами. Как подчеркивают авторы работы «Старая Европа, Новая Европа и трансатлантические отношения» И.Седивый и М.Заборовский, «невозможно разделить влияние культурных и материальных факторов на процесс принятия решений в области безопасности. В конечном счете, те, кто определяет политику безопасности государства, включаются в этот процесс, уже обладая определенной исторически обусловленной системой взглядов на международные отношения и роль страны в мире».¹ В случае Британии система взглядов обусловливалась имперским прошлым, привычкой мыслить глобальными категориями, верой в превосходство собственных институтов и т.п.

Когда после окончания холодной войны возникла опасность, что возможность играть видную роль на мировой арене, обеспечиваемая Соединенными Штатами, может исчезнуть, Великобритания стала искать другие пути утверждения своих постимперских амбиций. Результатом стала активная роль Лондона в создании ЕПБО. Однако после терактов 11 сентября 2001 года ситуация резко изменилась, и Лондон в очередной раз продемонстрировал, что его интересы выходят за пределы Европы. Несмотря на ставшую более явной потребность в укреплении европейской системы безопасности, Блэр, казалось, утратил всякий интерес к ЕПБО.

Участие в «войне с террором» стало в большой степени личной заслугой премьер-министра, однако решения Тони Блэра вполне соответствовали глобальному подходу к международным отношениям и стремлению к лидерству, свойственным Великобритании. Так, реакция Лондона на саммит в Тервурене обозначила сильное нежелание Британии терять ведущую роль в Европе. Несмотря на резко негативную реакцию Вашингтона, неодобрение министерства обороны и части сотрудников министерства иностранных дел Соединенного Королевства, Лондон пошел на компромисс с европейскими партнерами. На трехстороннем саммите между Великобританией, Германией и Францией (Берлин, сентябрь 2003) была достигнута договоренность о создании центра стратегического планирования в Брюсселе.

В этой связи нужно заметить, что действительная ценность «особых отношений» с США весьма сомнительна. Несмотря на участие британцев в стратегическом планировании Соединенных Штатов, Лондон фактически не влияет на процесс принятия решений — в лучшем случае он может лишь задержать или ускорить их реализацию. США не готовы поступаться собственными интересами ради Великобритании и действуют исключительно в соответствии со своими представлениями о выгоде: одним из характерных примеров стали действия Вашингтона в начале Фолклендской войны, когда США, ссылаясь на технические затруднения, не передавали британской стороне спутниковые снимки. Только после того, как предлагаемая Вашингтоном схема урегулирования конфликта не сработала, необходимые материалы были предоставлены. Однако воспринимаемая ценность «особых отношений» всегда была существенно выше реальной — близость к Вашингтону позволяла британским политикам играть заметную роль на мировой арене.

Одним из основных факторов, определявших на протяжении более чем тридцати лет членства отношение британских политиков к европейским программам, являлись представления о том, как интеграционные процессы повлияют на суверенитет страны. Британия крайне неохотно поступалась собственным суверенитетом в пользу ЕС и всегда старалась заблокировать инициативы, расширяющие полномочия европейских институтов за счет полномочий национальных государств. В этом ключе инициатива Тони Блэра в Сен-Мало представляется, на первый взгляд, нелогичной, ведь оборонная политика — непременный атрибут суверенного государства.

Более того, большинство европейских лидеров не готово уступать суверенитет в столь важной области. Как пишет Кристофер Хилл, Франция и Британия даже и не помыслят об отказе от своих мест в Совете Безопасности ООН или о передаче ядерных потенциалов в распоряжение ЕС. Франция, один из главных двигателей европейской интеграции, еще в 1954 году остановила проект Европейского оборонного сообщества — из страха перед утратой суверенитета. Поэтому развитие ЕПБО позволяет предположить, что в среднесрочной перспективе межправительственный характер политики будет сохраняться. Так, К.Стелзенмюллер называет мифом утверждение, о том, что укрепление европейской обороны является «троянским конем европейского федерализма».

До сих пор переговоры по ЕПБО проходили вне институциональных рамок ЕС, в основном на двух- и трехсторонней основе. По выражению Дж.Хоуорта, ЕПБО является продуктом двусторонних, «особых отношений». Принимая во внимание, что ведущую роль в европейском оборонном проекте играет Великобритания (чьи позиции только укрепились после саммита в Тервурене, делегитимизировавшего франко-германскую ось), говорить о его скорой реализации на практике не приходится. Отвечая на критические замечания о том, что ЕПБО сковывает действия Великобритании, Тони Блэр заметил, что со времени саммита в Сен-Мало Великобритания провела операцию в Косово — через НАТО, в Афганистане — через ООН и НАТО, в Ираке — вместе с США и самостоятельно — в Сьерра-Леоне. ЕПБО, сказал Блэр, ни в коей мере не удержала нас от того, чтобы действовать по собственному усмотрению, и никогда не удержит. Британия настаивает на сохранении межправительственного характера ЕПБО, государства-члены не должны терять права вето.

Однако со временем положение может измениться. В данной связи представляется целесообразным сослаться на мнение Ф.Гордона, который считает, что государства разделяют суверенитет с новым институтом только при выполнении следующих условий:1) воспринимаемая выгода от совместных действий (за счет эффекта масштаба) превышает потенциальные издержки утраты суверенитета и национального престижа; 2) совместимость правительственных предпочтений или воспринимаемых национальных интересов достаточна для выполнения первого условия (в случае общности интересов утрата суверенитета воспринимается как менее значимая); 3) интересы крупных государств защищены.²

В случае двух основных лидеров ЕПБО — Британии и Франции — выполняется только последнее условие. Однако не исключено, что в долгосрочной перспективе под давлением экономических и политических факторов (старение населения в Европе; рост влияния Китая, Индии, возможно России и пр.) интересы государств-членов, также как и их стратегическая культура начнут сходиться. Простое сотрудничество в военной сфере неадекватно современным потребностям, необходима интеграция. Например, Дж.Хоуорт считает, что в 2025 году отказ от принятия совместных решений в ЕС будет равнозначен отказу от суверенитета.

Существуют и такие факторы формирования государственной политики, как общественное мнение и группы давления. Именно скептицизм британского населения и негативное отношение влиятельной прессы стали основными причинами неуверенности Тони Блэра в вопросе о вступлении в еврозону. Однако в отношении ЕПБО британское население настроено позитивно: 57% британцев поддерживают совместное принятие решений в данной сфере. Правда, ЕПБО не затрагивает интересы наиболее влиятельных групп давления Великобритании, что позволяет оценить роль данного фактора как незначительную.

Итак, символизировало ли активное участие Великобритании в европейском оборонном проекте разрыв с прошлым? Кое-кто склонен считать, что инициатива Тони Блэра в вопросе о ЕПБО была классическим примером оборонительного подхода, при котором Великобритания занимает ведущую позицию только для того, чтобы сохранить контуры существующей системы. Однако при этом представляется, что подобная оценка упускает важную мотивацию британской стороны — стремление Лондона играть главную роль в европейских делах. ЕПБО — наиболее значимый европейский проект, предоставляющий Британии такую возможность.

В целом, как представляется, логику британского участия в ЕПБО можно сформулировать следующим образом:

1) проект ЕПБО соответствует представлениям британских политиков о роли и целях Великобритании, что способствует активному участию Лондона в его развитии;

2) конструктивное участие в ЕПБО позитивно отразилось на отношениях с европейскими партнерами и не повредило «особым отношениям» с США;

3) заданные Великобританией ограничительные политические рамки позволили минимизировать издержки ее участия в ЕПБО;

4) интересы влиятельных групп существенного влияния на процесс ЕПБО не оказывали.

Но что будет происходить с позицией Великобритании по мере развития ЕПБО? Пока ЕПБО находится лишь на этапе становления, однако многие проблемы уже стали явными: неоднозначность целей; различия в восприятии вызовов и угроз между европейскими государствами (в первую очередь между т.н. «старой» и «новой» Европой), а также в отношении способов реакции на них; несовместимость тактических интересов. Серьезным испытанием для Евросоюза стал иракский кризис, вскрывший противоречия между членами ЕС. Но именно это — открытое обсуждение разногласий между европейскими государствами — и позволило двигаться вперед: было принято решение о формировании европейских боевых групп, в конце 2003 г. увидела свет Европейская стратегия безопасности, под эгидой ЕПБО был проведен ряд операций, в том числе военных.

Представляется, что в долгосрочной перспективе события будут развиваться по следующему сценарию: будут предприниматься мелкие шаги по созданию компетенций Евросоюза в военной сфере; перед лицом общих вызовов и угроз и под давлением общих интересов будет происходить постепенная конвергенция в области оценки рисков и способов реакции на них; воспринимаемая ценность «особых отношений» будет постепенно снижаться (у британцев), что позволит Лондону более тесно сотрудничать с европейскими партнерами; развитию ЕПБО, а также укреплению связей Великобритании с остальной Европой будут способствовать нарастающие различия во взглядах европейских (в том числе британских) и американских политиков. Продолжение конституционной реформы в Великобритании в конечном итоге устранит основные препятствия более тесной интеграции в дела Евросоюза. Но главный тест для Великобритании еще впереди. Когда ЕПБО станет более зрелой, Лондону придется сделать стратегический выбор: быть с Европой или оставаться с Америкой.

¹ J.Sedivy and M.Zaborowski (2004) «Old Europe, New Europe and Transatlantic Relations», European Security, 13(3), pp.187-213.

² Gordon, Philip H. (1997) «Europe’s Uncommon Foreign Policy», International Security, 22(3), pp. 74-100.