Внешняя политика России: что необходимо предпринять

Первое: самоидентификация и национальный проект

Для преодоления концептуального кризиса внешней политики Россия должна в первую очередь разобраться со своей национальной идентичностью. Оставив нелепые потуги наших либералов (а на самом деле — псевдолибералов-наследников большевиков) предстать в мире «белой и пушистой» некой «новой» Россией, которая строит свою государственность якобы лишь 15 лет, она должна недвусмысленно и безусловно определить себя в качестве наследницы исторической, т.е. тысячелетней России. Понятно, что в этом случае придется взять на себя и все ее грехи, включая — как это и неприятно — грехи СССР. Но, право, игра стоит свеч: тогда Россия остается субъектом мировой истории, всем понятным и узнаваемым. До тех пор, пока этого не сделано, Запад и особенно США будут оставаться начеку. И все попытки отстаивать наши национальные интересы — будь то наши возражения против расширения НАТО, политика сближения со странами СНГ или попытки заблокировать в Совете Безопасности ООН решение о военной операции США против очередного диктаторского режима — будут браться под подозрение. В худшем случае —восприниматься как рецидивы советской внешней политики, выстраиваемой большевиками в духе «игры с нулевой суммой»: все, что хорошо для США — плохо для СССР, и наоборот. Тогда, в советские времена, как известно, умение как можно больше напакостить американцам считалось высшим искусством мудрого государствования.

Иными словами, мы должны определиться и объявить всему миру, кто мы есть. Мы не новое, неведомо откуда взявшееся государство в 1991 г. и не сплющенный СССР, который берет свое начало лишь с октября 1917 г., а тысячелетняя Россия. От этого, главным образом, и зависят, в частности, российско-американские отношения. Если, например, мы существуем лишь 15 лет, то на роль, большую, чем клиент США, мы претендовать не можем. Если мы «мини-СССР», то мы обречены на «мини-конфронтацию» с США, на поражение в «мини-холодной войне» и, в конечном счете, на «мини-распад». Если же мы тысячелетняя Россия, то партнерство и даже стратегический союз с Америкой (уже не говоря о Европе) для нас — естественное состояние.

Если Россия делает однозначный выбор в пользу европейской и трансатлантической ориентации, она должна показать, что может стать ее полезной частью. Таковой она сможет быть лишь в качестве исторической России, которая до октября 1917 года так всеми и воспринималась. В то же время Россия не может вычеркнуть из своей истории советский период, объявив его некой «черной дырой». И в международно-правовом смысле она является субъектом, продолжающим субъект СССР.

Таким образом, Россия должна строить государство не с «чистого листа» (с 1991 года), а исходя из того, что нынешняя Российская Федерация — правопреемница тысячелетнего российского государства, в том числе Российской империи и продолжательница СССР, и что  в области государственного строительства она твердо придерживается доктрины непрерывного правопреемства и континуитета.

Настало время объявить и свой национальный проект. Этот проект, к сожалению, на данный момент политическим руководством Российской Федерации четко не артикулирован. Однако, насколько можно судить по последним заявлениям первых лиц государства, он в общих чертах сводится к двум ключевым идеям: национальная модернизация в условиях перехода к постиндустриальному обществу со всеми его атрибутами, включая обеспечение гражданам должного качества жизни и политических свобод, и осмотрительная, но достаточно быстрая интеграция России в мировое экономическое пространство на правах равного партнера наиболее развитых стран. Причем эти две задачи неотделимы друг от друга: решение ни одной из них невозможно без решения другой. Первая задача напрямую связана с переходом России к инновационному типу развития (в противовес мобилизационному типу, который сегодня уже невозможен), а в чисто экономическом плане — с переходом к «экономике знаний», которая определяет сегодня развитие постиндустриального мира. Вторая — с обеспечением конкурентоспособности России, ее экономики, отдельных отраслей, компаний, предпринимателей и даже просто граждан РФ в условиях глобализации современного мира, о чем говорил В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию в 2003 г.

Следует сразу же оговориться: реальная политика руководства РФ не соответствует этим декларациям. На сегодняшний день в реальной политике Президента и Правительства России не просматривается ни долгосрочной стратегии развития, ни заявки на построение постиндустриального общества, ни признаков перехода к инновационной экономике, ни вообще какого бы то ни было модернизационного проекта, уводящего страну от порочной и бесперспективной модели сырьевой экономики. Обществу и всему миру понятно, что это путь в никуда, о чем во всеуслышание заявил весной этого года В.Путин. И задача состоит в том, чтобы некоторые в целом правильные, хотя и нечеткие, несистематизированные заявления перевести в реальную социально-экономическую политику. Сложная задача. Но иного пути нет.

Так или иначе, национальный проект сегодня — это инновационный путь развития, построение постиндустриального общества. Это означает необходимость следовать определенным нормам, соответствующим этому пути развития и уже успешно пройденным многими странами. И Россия должна заявить, что будет следовать этим нормам. Что это за нормы? В общих чертах они сводятся к следующему:

• молекулой постиндустриального общества является свободная творческая личность. Свобода не означает анархии и произвола, она ограничена Законом и личной ответственностью;
• инновационный тип развития предполагает наличие и постоянное совершенствование социальной постиндустриальной инфраструктуры, нацеленной на расширенное воспроизводство качественного креативного человеческого капитала. Она включает в себя доступное и высококачественное жилье, медицинское обслуживание, рекреационную индустрию, образование, развитие культуры (в этом смысле политика российского Правительства и Президента является антилиберальной. Коммерциализация социальной инфраструктуры уводит в сторону от подлинного либерализма, ибо не делает человека свободным в полном смысле этого слова. То же самое относится и к положению дел в российской науке — как прикладной, так и фундаментальной);
• стратегией России, таким образом, должно стать проведение осмысленной и долгосрочной технологической модернизации. Идеалом ее должна быть «Технологическая Республика», страна мастеров, инженеров, ученых и менеджеров. Во внутренней политике следует вести дело к формированию политической нации, прежде всего внутри Российской Федерации. В области федеральных отношений она должна выступать за предоставление максимальной экономической самостоятельности российским регионам при условии укрепления единого политического, экономического, правового и культурного пространства Федерации;
• основой современного государства является гражданское общество, которое нанимает Президента и Правительство для выполнения задач, формулируемых и вносимых им в национальную повестку дня. Такое общество не может, однако, быть создано «сверху», например, через Общественную палату; оно должно сложиться естественным эволюционным путем в результате самоопределения свободных граждан и их объединения в негосударственные союзы и организации. Идеал постиндустриального общества — государство-корпорация, обслуживающая интересы гражданского общества, которое формулирует стратегию развития и национальную повестку дня. Такая корпорация должна быть абсолютно прозрачна и подконтрольна обществу, которое ее нанимает. А потому никакой коррупции в ней не может быть по определению (современное российское государство, обслуживающее не общество, а бюрократию и олигархию, весьма далеко от этого идеала);
• сильное государство не противоречит политической свободе, а скорее, является ее гарантом. Сильное государство не противоречит экономической свободе и институтам рынка и не должно конфликтовать с ними; оно должно быть гарантом собственности. Это и есть либеральное государственничество, либеральный национализм в европейском понимании.

Могут сказать: да какой же это национальный проект?! Это же проект американский, европейский, японский, но только не русский национальный. Но в том-то и дело, что перечисленные выше универсальные парадигмы инновационного пути развития доказали свою эффективность применительно ко всем без исключения национальным государствам, вставшим на этот путь, со всеми их особенностями и спецификой, При этом национальная специфика была сохранена, и каждая страна заняла свое конкурентоспособное место в международном разделении труда. Для России переход к инновационному типу развития будет означать высвобождение колоссальной творческой энергии, столь присущей нашему народу, именно на поприще создания новейших высоких технологий, интеллектуальных продуктов и культурных произведений. При этом, если для обслуживания «трубы» России достаточно 30 млн. человек, то «экономика знаний» позволяет обеспечить полную занятость населения, ибо научно-техническое развитие бесконечно, а человеческая мысль неисчерпаема. Разумный и хорошо продуманный переход к инновационной модели развития при известных обстоятельствах может обеспечить России — причем совсем в недалеком будущем, ведь научные школы, образованное население и современная система образования в России пока есть — место интеллектуального лидера человечества (вариант: мировой научной лаборатории). Разве эта весьма и весьма амбициозная задача не соответствует величию русского духа? Разве она не может стать российским национальным проектом? И разве такой проект не сделает Россию вновь привлекательной не только для соседних стран, но и для стран всего мира?

Второе: внешнеполитические приоритеты

Если за основу национального проекта принимается движение в сторону перехода к инновационного пути развития и построения постиндустриального общества, то становятся совершенно очевидными и наши внешнеполитические приоритеты.

В этом случае в вопросах внешней политики следует ориентироваться прежде всего на те страны, которые уже перешли на инновационный тип развития и построили постиндустриальное общество, а также на страны, находящиеся в едином с Россией культурном и ценностном поле. Это прежде всего Северная Америка и страны Европы, составляющие колыбель и основу христианской цивилизации. Важно настаивать на европейской идентичности России. А это значит, что Россия является неотъемлемой частью Большой Европы, и потому европейский вектор движения страны является наиглавнейшим. Одновременно не стоит забывать: в геополитическом плане Россия является евразийской, а следовательно и глобальной державой, что делает неизбежным ее тесное взаимодействие с основными акторами мировой политики в АТР, прежде всего с Китаем и Индией, а в перспективе — стратегический союз с США по вопросам глобальной безопасности.

Такая линия, конечно, не исключает элементов здорового консерватизма в вопросах внешней политики, будь то американское или европейское направления, и жесткого отстаивания российских национальных интересов в нашем диалоге с Западом.

Однако, если с Америкой мы интегрироваться не можем (даже по чисто географическим причинам), то с Большой Европой — можем и должны. И другого пути у нас нет. Тем более, что и по культуре, и по основополагающим ценностям – мы одна цивилизация. Нашим главным вектором не может быть, например, Китай (в котором вопрос о переходе к инновационному типу развития даже не стоит) или, тем более, мировой ислам. Мы просто другая цивилизация, входящая в семью европейских народов, чего не отрицал и не отрицает ни один серьезный историк, философ или культоролог.

Разумеется, Россия как еавразийская держава обречена на взаимодействие со всеми крупными геополитическими субъектами, которые ее окружают — и с КНР, и с Индией, и с Ираном, и с арабскими странами, и с Турцией и т.д. Но такие установки, присущие нынешней внешнеполитической стратегии, как «многовекторность», «нарождающаяся многополярность», — следует переосмыслить. Главным вектором движения России может быть только один — Большая Европа без разделительных линий, в которой Украина, например, не стояла бы перед выбором — Россия или Европа. Аргумент о том, что «Россия слишком велика для Европы», по меньшей мере, несерьезен для XXI века. Симптоматично, что даже русофоб З.Бжезинский не сомневается в европейском будущем России. В конце 2004 г. он заявил: «…будущее России для меня очевидно. Россия станет демократией и полностью повернется к Западу. Последние события на Украине ускорят эту тенденцию. Безопасность и демократические свободы России зависят от продолжающейся подниматься Европы. Конечно, то, о чем я говорю, произойдет не завтра и не в следующем году. Скорее всего, в течение ближайшего десятилетия.» ^[1]

 «Многополярный мир», на котором настаивает наш МИД, при ближайшем рассмотрении оказывается крайне опасным для России. Россия в своем нынешнем состоянии просто не дотягивает до того, чтобы стать одним из «полюсов» в этой конструкции, которая сама по себе стала бы весьма неустойчивой, да и просто сомнительной (ведь даже в физике полюсов не может быть больше двух) ^[2]. Если же Россия будет упорно претендовать на роль самостоятельного полюса (а это официальная позиция нашего МИДа: «Мы,- говорит министр иностранных дел С.Лавров,- не можем примкнуть ни к одному блоку, в том числе и к Европе»), то с учетом необратимого демографического упадка русского народа ее территория в обозримом будущем будет в буквальном смысле слова разорвана на куски более мощными «полюсами». Т.е. для России это смертный приговор, а не просто потеря самостоятельности, как полагают некоторые придворные эксперты ^[3]. Что же касается концепта «особого пути», то он уже был не раз испробован Россией, и каждый раз приводил к национальной катастрофе. Можно, конечно, еще раз попробовать, но результат заведомо известен…

Интеграция в Большую Европу, которая без России не сможет существовать ни в экономическом, ни в политическом, ни в культурном, ни в военном отношении, — вот наш главный ориентир и вектор движения. Это, конечно, не означает передачу национального суверенитета Евросоюзу. Это означает другое: совместную работу по формированию объявленных «четырех  общих пространств» — внешней безопасности (кстати говоря, это пространство на самом деле не может быть ограничено Европой; оно может состояться лишь как евроатлантическое, т.е. как общее пространство безопасности России, ЕС и США), внутренней безопасности и правопорядка, экономического пространства и пространства культуры, образования и науки (разумеется, не ценой односторонних уступок со стороны России). Причем сами «общие пространства» — это не самоцель, а лишь платформа для решения общих вопросов и запуска совместных проектов. Именно при таком понимании возможны совместные проекты, как, например, развитие Калининградской области. Если принять европейский вектор развития России в качестве приоритета, то нетрудно выстроить наши отношения с новыми независимыми государствами на постсоветском пространстве.

Продвигая Россию в Европу, не следует препятствовать движению в этом же направлении соседей России. Однако нельзя допускать и того, чтобы Россия оплачивала такое движение. Россия не будет принуждать соседей к вступлению в какие бы то ни было союзы с ее участием, но и дотировать их экономическое развитие за счет своего налогоплательщика тоже не будет. Россия будет иметь моральное право и практическую возможность создавать союзы на постсоветском пространстве только в том случае, если станет привлекательной для своих соседей. В этом смысле так называемая либеральная империя — это не более чем химера, выдуманная обанкротившимися отечественными псевдолибералами и используемая ими исключительно в политических целях.

Следует также признать (а по существу это уже сделал второй Президент РФ), что проект СНГ себя изжил и не имеет будущего. И впредь России не следует тратить огромные ресурсы и идти на невообразимые уступки (как это было в последние 18 лет) — лишь с тем, чтобы сохранить видимость какого-то союза между ней и бывшими республиками СССР. Россия больше не будет донором распавшейся империи. Отсюда вывод: России необходимо немедля выйти из СНГ и прекратить игру в «дружбу народов», в которой постоянно выигрывают лишь наши соседи, теперь новые независимые государства.

При таком подходе постсоветское пространство перестает быть полем соперничества России и Запада и превращается в поле партнерства. В частности, европейские государства СНГ (Украина, Белоруссия и Молдавия) становятся полем партнерства преимущественно между Россией и ЕС; государства Центральной Азии (Казахстан, Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, Киргизия) — полем партнерства между Россией и США (в недалекой перспективе — с участием КНР); государства Южного Кавказа — полем партнерства России, ЕС и США (с участием Ирана). Такой подход, помимо всего прочего, полностью развязывает нам руки для работы с оппозицией в этих странах.

Сближение и интеграция с Большой Европой, не означает, однако, полного слияния с ней. Россия должна сохраниться как уникальная ветвь европейской цивилизации. Именно этим она и интересна Большой Европе и Западу в целом. Именно это, собственно говоря, и делает Европу — Большой. Следует помнить, что Россия, будучи неотъемлемой частью европейской цивилизации, в то же время является особым смысловым пространством. Россия — оппонент Запада в глобальном развитии в рамках единой цивилизационной парадигмы. И Россия, и Запад — лишь составные части общеевропейского, а еще шире — общечеловеческого Универсума, который не имеет ничего общего с унифицированным человечеством. В этом — философские основы российской позиции в отношении НАТО, которые ни в коем случае нельзя размывать. Согласившись с расширением западного НАТО без своего участия, Россия согласилась бы с тем, что российское смысловое пространство периферийно по отношению к западным смыслам. Подав заявку в западное (не модернизированное) НАТО, Россия признала бы, что лишена собственного смысла, своей идентичности.

Итак, важнейший национальный интерес России как на ближайшую, так и на долгосрочную перспективу — это максимальное политическое и экономическое сближение с Западом (ибо законы рынка универсальны), формирование единого евроатлантического пространства безопасности (что предполагает тесное военно-политическое взаимодействие с крупнейшими странами) при сохранении собственной уникальной культурно-цивилизационной составляющей.

Как в свете изложенного можно оценить утвержденную Президентом России Д.Медведевым 12 июля 2008 года новую Концепцию внешней политики Российской Федерации? ^[4] Ведь вкупе с его выступлениями по международным вопросам в 2008 году ее можно считать заявкой на новый этап во внешнеполитической деятельности нашей страны.

Основными заявленными положениями и принципами международного курса России третьего Президента РФ являются следующие.

(1) Преемственность по отношению к внешней политике В.Путина. Это сигнал российскому обществу и миру в целом о том, что никаких неожиданностей во внешней политике России, серьезных поворотов и изменений ранее декларированных внешнеполитических приоритетов ожидать не следует. Принцип преемственности означает также, что Д.Медведев берет на себя ответственность не только за успехи, но и за ошибки и поражения внешней политики предшествующего президентского цикла. Кроме того, он разделяет и поставленную В.Путиным в конце этого цикла весьма амбициозную цель — вывести к 2020 году Россию в «пятерку» глобальных лидеров, определяющих мировую политику и формирующих новый международный порядок XXI века.

(2) Соответственно, подтверждены ранее заявленные принципы внешней политики: открытость, предсказуемость, прагматизм, многовекторность и приоритет в твердой защите национальных интересов при отказе от скатывания в конфронтацию в международных делах.

(3) Внешняя политика объявлена как важнейший ресурс и инструмент политики внутренней. В частности, уточняется, что ее целью будет создание благоприятных внешних условий для национальной модернизации, перехода России на инновационный тип развития.

(4) Поставлена задача адекватного ресурсного обеспечения внешней политики. Это не только подтверждает заявленный в Концепции 2000 года принцип соразмерности ее целей и средств, но предполагает весьма серьезное увеличение финансирования внешнеполитической деятельности России, если исходить из того, что амбициозная задача по выводу России в лигу мировых лидеров поставлена не в риторических целях, а всерьез.

(5) Отсюда волне понятным является следующий принцип новой Концепции внешней политики: отныне Россия уже не довольствуется статусом лишь региональной державы, но делает заявку на свою роль и место в современной мировой политике в качестве глобальной державы с глобальными внешнеполитическими интересами.

(6) В новом внешнеполитическом курсе подтвержден и усилен его европейский вектор, который заявлен как основной (несмотря на общий принцип моноговекторности). В.Медведев настойчиво акцентирует тезис об общих ценностях трех ветвей европейской цивилизации — России, Европейского союза и США, что, по мнению политического руководства России, составляет основу для формирования конфигурации коллективного лидерства этих стран в мировой политике в противовес единоличному лидерства США. Главной целью провозглашено создание усилиями этих стран эффективной системы коллективной безопасности от Ванкувера до Владивостока и выработка нового всеобъемлющего Договора о европейской (даже евроатлантической) безопасности — как подразумевается, в противовес НАТО.

(7) Подтверждается приоритетное направление внешней политики России — всемерное укрепление интеграционных процессов на постсоветском пространстве и, соответственно, усиление интеграционного потенциала международных структур СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭс и особенно Союзного государства России и Белоруссии. Акцентируется необходимость повышения эффективности работы с российской диаспорой на всем этом пространстве и в мире в целом.

(8) На американском направлении ставится задача подведения под двусторонние политические отношения солидного экономического фундамента.

(9) Потенциал связей со странами Азиатско-Тихоокеанского региона рассматривается в первую очередь в качестве инструмента экономического подъема российской Сибири и Дальнего Востока.

(10) В глобальных делах декларируется цель повышения уровня управляемости процессами мирового развития. В принятии решений по вопросам международной безопасности и глобального развития акцентируется роль ООН как организации, наделенной уникальной легитимностью. Подчеркивается необходимость всемерного укрепления ее институтов и структур, в особенности Совета Безопасности. Особый упор делается на принципах и нормах международного права. Наконец, ставится задача формирования коллективными усилиями позитивной повестки дня мирового сообщества.

Разумеется, в ходе практических мероприятий внешней политики все эти задачи будут дополняться и уточняться, но не в части общих положений и принципов. Можно спорить по поводу их реалистичности (что, на наш взгляд, безусловно, нужно делать), но следует констатировать, что внешнеполитическая программа Д.Медведева в целом уже провозглашена.

Итак, в новой Концепции содержатся три ключевых тезиса: упор на всемерное укрепление международного права как основы межгосударственных отношений и формирования системы международной безопасности, ставка на ООН и ее Совет Безопасности как на безальтернативную международную организацию, наделенную уникальной легитимностью, и задача снижения фактора силы в международных отношениях при одновременном укреплении стратегической и региональной стабильности. Конечно, все эти задачи благородны и пронизаны высоким морально-нравственным пафосом, что само по себе следует приветствовать. Другой вопрос, как они соотносятся с реалиями современной мировой политики.

История международных отношений, например, свидетельствует, что международное право — это не столько свод неких абстрактных, пусть и благородных, принципов поведения во внешней политике, сколько фиксация имеющегося на данный момент соотношения сил на мировой арене. Так, Вестфальский мир 1648 г., заключенный после Тридцатилетней войны, констатировал разгром Священной римской империи германской нации и папства — двух главных субъектов мировой политики, определявших ее до этого времени. По условиям этого мира, благодаря в первую очередь дипломатии Ришелье, Франция обеспечила себе доминирующие позиции в Европе на 150 лет, отодвинув на второстепенную роль Испанскую монархию. После поражения наполеоновской Франции в 1812 году лидирующие позиции на несколько десятков лет заняла Российская империя, что было закреплено в документах Венского конгресса и в международной конфигурации Священного союза. После поражения России в Крымской войне 1854-56 гг. новое соотношение сил было зафиксировано в документах Парижского конгресса, по условиям которого Россия потеряла позиции лидера. Франкфуртский мир 1871 г. констатировал ослабление Франции и серьезное усиление Германии, объединенной «железным канцлером» О.Бисмарком. Версальский мир 1918 г. означал закрепление в международном праве, в том числе и в рамках Лиги наций, нового соотношения сил: Германия как побежденная страна была вынуждена согласиться на унизительное для себя положение в мировой системе, Оттоманская империя была ликвидирована, и на первые позиции вышли Великобритания, Франция и США. После Второй мировой войны в лигу «сверхдержав» вышли лишь две страны — СССР и США, что и было закреплено в документах послевоенного урегулирования, включая документы ООН (при формальном равенстве всех пяти постоянных членов Совбеза — СССР, США, КНР, Великобритании и Франции).

Вполне очевидно, что после распада СССР в 1991 году в мире сложилось новое соотношение сил, которое уже не соответствовало основным положениям Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений. В этих условиях подписанные в 1945 году документы уже не могут быть единственным источником международного права и настаивать на этом бессмысленно и контрпродуктивно. Можно, конечно, осуждать односторонние действия США, в частности в Югославии и Ираке, однако нельзя не видеть, что они лишь свидетельствуют о разрушении того международного права, которое фиксировало соотношение сил, сложившееся более 60 лет тому назад. Апелляция же к этому международному праву (а в новой Концепции внешней политики РФ это делается 22 раза) есть уже признак не силы, а слабости.

Столь же бессмысленно в современных условиях педалировать исключительную роль Организации Объединенных Наций (это делается в Концепции 23 раза) в построении новой системы международной безопасности. Эффективность и авторитет ООН год от года падает по вполне объективным причинам; анахронизм ооновских процедур, включая процедуру принятия решений в Совете Безопасности, становится все более очевиден. Попытки же реформировать ООН на данном этапе полностью провалились.

Наконец, нельзя признать политически перспективным и призыв к снижению фактора силы в международных отношениях: напротив, в них налицо тенденция к возрастанию этого фактора, в том числе и фактора военной силы, как бы нам ни хотелось обратного.

Таким образом, следует констатировать, что все три основополагающих тезиса новой Концепции, утвержденной третьим Президентом России — апелляция к укреплению норм международного права, авторитета ООН и к снижению фактора силы в мировой политике — к сожалению, плохо реализуемы в современных условиях и, следовательно, не могут служить реальным признаком роста внешнеполитического потенциала России. В отсутствие реальной силы, в том числе и военной, подобная внешняя политика неизбежно сводится к бесконечной подаче жалоб, и более ни к чему. Сами же по себе благородные призывы к «гуманизации международных отношений», не подкрепленные «мягкой» и «жесткой» силой, не способны стать реалистичной основой роста международного влияния кого бы то ни было в современном прагматичном и даже во многом циничном и жестоком мире.

И это убедительно подтвердили последние события на Кавказе. Вторгнувшись на территорию Южной Осетии, Грузия при полном попустительстве (а точнее покровительстве) США просто наплевала на международное право. Совет Безопасности, отказавшийся осудить агрессию, в который раз показал себя беспомощным и малополезным органом. Россия, до последнего пытавшаяся предотвратить войну, была обязана принять адекватные меры для защиты своих миротворцев и народа Южной Осетии от грузинских агрессоров, что она и сделала. Таким образом, военная сила вновь оказалась верховным арбитром мировой политики.

Третье: механизм внешнеполитических решений

Повышение эффективности внешней политики требует принятия специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с другими государствами и международными организациями. Такого рода механизм должен иметь коллегиальный характер, характеризоваться вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираться на глубокую аналитику и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.

Нет сомнений, что принятие политических решений в соответствии с Конституцией РФ по принципиальным вопросам внешней политики должно осуществляться Президентом Российской Федерации. Однако для представления Президенту РФ предложений по этим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это Председатель Правительства, секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ и СВР. На данном этапе государственного строительства России в этом процессе, вероятно, должны принимать участие также представители законодательной власти — Председатели Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ: это необходимо для обеспечения единой позиции высших представителей двух ветвей власти по важнейшим внешнеполитическим вопросам, т.е. элементарной государственной дисциплины. Перечисленные лица и должны образовать новый орган повнешней политике и международной деятельности при Президенте Российской Федерации в качестве ее постоянных членов. Этот орган может быть создан путем кардинальной реформы Совета Безопасности РФ (поскольку в нем уже представлены все вышеперечисленные должностные лица), наделения его дополнительными полномочиями в вопросах внешней политики (нынешний СБ оказался для выполнения этой функции непригодным). Такой орган и был бы аналогом СНБ США. В этом контексте потребовалось бы, разумеется, назначение соответствующего функциям нового Совбеза его секретаря — из числа авторитетных отечественных дипломатов — с небольшим, хорошо оснащенным аппаратом ^[5].

Следует подчеркнуть, что коллегиальность в подготовке решений в сфере управления международной деятельностью характерна для подавляющего большинства государств независимо от культурно-цивилизационных различий, геополитического, геостратегического и геоэкономического положения. Это обстоятельство обусловлено в первую очередь тем, что, по сути, любая международная проблема комплексна в своей основе. Как правило, она имеет взаимозависимые военно-политическую, экономико-финансовую, социальную, дипломатическую и другие составляющие и, соответственно, последствия как временного, так и длительного характера. Нет никаких сомнений в том, что главе государства требуется общенациональный коллегиальный орган управления (а не механизм для консультирования Президента) международной деятельностью страны. Нельзя в данном контексте не согласиться с прочно укоренившимся в США пониманием того, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно ни наделялось, не может быть лидером в сфере международной политики, и ожидать от других заинтересованных ведомств, что они за ним последуют. Внешнеполитическая деятельность должна основываться и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами.

Наконец, необходимо составить алгоритм принятия решений в сфере внешней политики. Этот алгоритм будет, видимо, состоять из ряда блоков: постановка задач, стратегических и тактических; экономические расчеты; выработка политического курса; оценка программ, концепций; организация сбора данных; оценка данных; выбор вариантов решения; контроль промежуточных результатов; переоценка, переформулирование, уточнение решений на основании данных промежуточного контроля; оценка результатов; ответственность.

На самом деле, конечно, это должен быть не один универсальный алгоритм выработки внешней политики, а целый пакет алгоритмов: алгоритм выработки концептуальных стратегических планов, алгоритм достижения тактических целей, алгоритм оперативного реагирования на изменение ситуации, алгоритм политических действий в чрезвычайных ситуациях, алгоритм финансового планирования, алгоритм контроля, алгоритм подведения итогов и возложения ответственности и т. д.

Такая модель функционирования координационного механизма, в частности через выработку обновляемых директив, принята и апробирована в международной практике.  Ее внедрение в России позволит относительно быстро восстановить управляемость процессом принятия и выполнения внешнеполитических решений, координацию деятельности различных ведомств, а также позволит начать процесс восстановления государственной дисциплины в этих сферах. В частности, в сфере внешнеполитической деятельности без ведома или разрешения Президента РФ как руководителя внешней политики России или без санкции Министерства иностранных дел Российской Федерации должностные лица, состоящие на федеральной государственной службе, были бы не вправе:

• выступать с официальными заявлениями по внешнеполитическим вопросам;
• совершать официальные визиты в другие государства и встречаться с представителями международных организаций;
• принимать в Российской Федерации официальные делегации других государств или международных организаций;
• вести переговоры с представителями других государств или международных организаций по вопросам, относящимся к внешней политике.

За нарушение перечисленных выше требований должностные лица государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сотрудники Администрации Президента РФ подлежали бы освобождению от занимаемой должности; должностные лица, представляющие государственные органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отстранялись бы Президентом РФ от участия в процессе подготовки, принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международной деятельности РФ.

Для усиления интеллектуального обеспечения принимаемых решений, укрепления связей с научными и экспертными кругами целесообразно было бы предусмотреть создание научно-экспертных комиссий, состоящих из независимых экспертов.

Четвертое: ресурсная политика

Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, просчета их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования. Вот почему необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь экономическими ресурсами страны.

В США, например, просчитывается любой вид деятельности по реализации национальных интересов или Стратегии национальной безопасности. В этих расчетах участвуют не только государственные или представительные органы, но и специально создаваемые по случаю группы, типа совещательной группы по присутствию за рубежом (OverseasAdvisoryPanel).

Финансирование международной политики США закладывается в раздел Function 150 федерального бюджета (Function 150 Account). Поначалу этот раздел верстается в разделе ресурсов планирования политики госдепартамента. Затем передается в администрацию президента, где самую важную роль играет служба по управлению бюджетом. После утверждения президентом проекта бюджета, документы передаются для обсуждения в конгресс. А часть по международной политике — в подкомитеты конгресса: внешние операции, коммерция и государство и др.; затем проекты вновь возвращаются в администрацию президента для доводки и подписания. Причем весь процесс строго расписан по срокам.

Финансирование международной политики распределяется по программам через ведомства исполнительной власти: госдеп, министерство финансов, Пентагон, министерство сельского хозяйства, федеральные агентства (например, агентство по международному развитию, агентство по торговле и развитию, корпорация по зарубежным частным инвестициям, Корпус мира), а также через организации с иным статусом, такие, как Институт мира, Фонд американского развития, Азиатский фонд и Межамериканский фонд.

Чтобы правильно просчитать бюджет, в США разработана система категорий и понятий. Эта система прописана в документе TheBudgetSystemsandConcepts. В нем объяснены все бюджетные термины. Причем надо иметь в виду, что финансирование международной политики не то же самое, что финансирование внешней политики. Понятие « цель» определяется через разные термины в зависимости от содержания. Например, «goal» — это принципиальная цель с нефиксированным временем ее достижения, а «objective» — конкретная цель с обозначением сроков ее достижения. Возьмем, например, «strategicgoal». К этой категории относится уменьшение угрозы США и их союзников от оружия массового уничтожения или дестабилизирующего обычного оружия. «Operationalgoal» — это операционная цель. Пример — ядерная самозащита на международной арене. В соответствии с документами США, национальные интересы состоят из 7 пунктов. Стратегические цели, «goals» в международных делах — из 16 пунктов и т. д. Весь бюджет «150» делится на четыре неравные части. Наибольшая сумма приходится на раздел «Внешние операции», вторая по значимости часть расходов приходится на раздел «Коммерция и государство», в рамках которого финансируется и госдепартамент. В частности, расходы на функционирование госдепартамента составляют приблизительно 28% от всей суммы на внешнюю политику. Основная сумма расходов падает на содержание административного аппарата внутри страны и за рубежом — из них порядка 65%. Это также международные организации и организация международных конференций — 24%. Расходы по другим частям относительно незначительны. В разделе «Сельское хозяйство» — финансируется продовольственная помощь. Службу труда финансирует Институт мира США. Расчет расходов на внешнюю политику США учитывает даже такие детали, как выходные дни в стране пребывания для американских дипломатов. И если американский дипломат работает в выходной день в стране пребывания, ему положена дополнительная оплата и другие компенсации. Все это учитывается до дня и до доллара.

А как обстоит дело в России? В федеральном бюджете России многие статьи, имеющие отношение к внешней политике, или слишком общи, или засекречены. Из бюджета России можно понять, например, что внешняя политика означает международное сотрудничество, участие в миротворческой деятельности, реализацию международных договоров в рамках СНГ, международные, культурные, научные, информационные связи, экономическую, гуманитарную помощь другим государствам. Если по таким данным сравнить США, Японию, Англию и Россию, то окажется, что на внешнюю политику в США тратится 300 млрд. долларов, в Японии — более 50 млрд. долларов, в Англии — около 40 млрд. долларов, а в России — около 8 млрд. долларов. Даже если принять во внимание, что мы не все учли в бюджете из трат на внешнюю политику, соотношение сил более чем понятно. И Англия, и Япония значительно превосходят Россию в расходах на внешнюю политику. При этом указанные страны не ставят себе задачу, по крайней мере, на официальном уровне, стать великой державой. Россия же претендует на статус великой мировой державы, более того заявила о своем намерении войти в пятерку мировых лидеров. Совершенно очевидно, что с существующим финансированием Россия не добьется такого статуса, как бы мы не убеждали себя и других, что мы достойны его. Вот почему все разговоры о наших национальных интересах, о нашей национальной безопасности и внешнеполитических целях останутся пустой болтовней, если заранее не оговорить стоимость их реализации и финансовое обеспечение этой стоимости. Поначалу надо научиться считать хотя бы теоретически. Видимо, необходимо использовать категорию, например, внешнеполитического потенциала как суммарного ресурса, затрачиваемого государством на проведение внешней политики. Разделим, скажем, внешнеполитический потенциал на три части: «расходы на национальную оборону», «расходы на международную деятельность», «расходы на внешнюю экономическую деятельность». Эти три компонента, по-видимому, составят порядка 85–90% всего внешнеполитического потенциала. Будут, видимо, и другие позиции.

Как бы то ни было, соразмерность целей и средств — важнейший принцип внешней политики. В связи с этим все более явной становится и необходимость разработки государственной ресурсной политики — и в целях обеспечения национальной безопасности, и в интересах стратегии развития. Здесь у нас также явный провал. Именно хорошо продуманная и взвешенная ресурсная политика призвана обеспечить не только эффективность внешней политики, но и конкурентоспособность России как государства, национальной экономики, ее отдельных отраслей, отечественных частных компаний, инновационных систем и пр. в глобальном мире, что является одной из главных предпосылок национальной безопасности. Кстати и эффективный механизм разработки, принятия и реализации государственных решений в этой области также тесно связан с ресурсной политикой, т.е. с просчетом актуальных ресурсов. Если кто-то, например, «принял решение» поехать с семьей на Багамы, имея в кармане $10, то на деле это значит, что он никакого решения не принял, ибо не просчитал свои ресурсы.

Следует осознавать, что, вероятно, никогда в истории России ее ресурсы не были столь ограниченными для осуществления не только своего внутреннего развития, но и проведения политики внешней. С учетом безусловной приоритетности решения внутренних проблем устойчивого и демократического развития и ограниченности ресурсов, Россия не может позволить вовлечь себя в чужие войны и авантюры. Ей необходимо беречь силы и экономить ресурсы, занимая в ряде случаев выжидательную позицию. В этом контексте внешняя политика России не должна быть не то что агрессивной, но даже излишне амбициозной. Ее внешнеполитическую стратегию, которая отвечала бы национальным интересам, вероятно, следовало бы назвать «стратегией избирательной вовлеченности» . Трезвое соизмерение целей и средств, собственно говоря, и делает приоритетным европейский вектор развития России, в особенности учитывая ее демографическую деградацию. Это — стратегический вектор. В то же время тактически, например, сегодня, у России возникает довольно широкое поле для внешнеполитического маневра, в частности, в СНГ, с учетом временного кризиса ЕС и вовлеченности США в Ираке. Это — тоже своего рода ресурс внешней политики, и немалый, которым следует суметь грамотно распорядиться. Тем более, что, уходя от России к Евросоюзу, многие страны начинают постепенно осознавать, что они попадают в новый капкан ограниченного суверенитета. Так что российская внешняя политика должна стать, как никогда ранее, активной, компенсируя временную слабость страны высоким профессионализмом и дипломатическим искусством.

Слишком же сожалеть о нынешней внешнеполитической слабости России не стоит. Примеры послевоенного развития Японии и Германии показывают, что статус (де-факто) великих держав возможно удерживать при значительном ограничении внешнеполитических претензий. Правда, в Европе был план Маршалла, а в Японии — некий его системный аналог. Но Россия ведь не проиграла мировой войны, как Германия и Япония, и ее юридический статус великой державы, подкрепленный к тому же статусом державы ядерной, никто не оспаривает.

Отечественная история в этом отношении также весьма поучительна. Возьмем хотя бы последние четыре столетия. После окончания Смуты, ко времени Деулинского перемирия с Польшей в 1618 г., Россия была не просто слаба, она была дотла разорена и физически обескровлена. До конца XVII столетия — т. е. примерно 80 лет — Россия старалась не ввязываться в крупные затяжные войны со своими основными и наиболее сильными противниками (хотя и воевала с крымскими татарами, турками, подавляла внутренние бунты, в т. ч. Степана Разина и др.). Однако за это же время, благодаря достаточно умелой внешней политике и инициативе, она присоединила левобережную Украину и Киев, а также Сибирь вплоть до Тихого океана и Китая — практически не воюя. Именно тогда, уклоняясь от крупных внешних конфликтов, не проводя агрессивной политики, страна увеличилась больше, чем когда-либо еще в своей истории. За восемь десятилетий военно-политического «прозябания» некогда разоренная Россия накопила такой потенциал, в том числе и экономический, что потом непрерывно воевала двадцать один год (по меркам эпохи способность вести успешные войны была показателем государственного могущества) и нанесла такое поражение одной из мощнейших держав Европы (Швеции), от которого та уже никогда не смогла оправиться.

После смерти Петра I вплоть до Семилетней войны почти разоренное государство вновь минимизировало свои внешнеполитические амбиции, особенно на самом опасном направлении — в Европе. Казалось, что она вообще не вела самостоятельной внешней политики, а действовала лишь как чей-то союзник. Однако и этот период мира и, как будто даже некоторого унижения России, обернулся в итоге накоплением сил для последовавших вскоре внешнеполитических побед и триумфов Екатерины II, когда была воссоединена почти вся Западная Русь, нанесено сокрушительное поражение Турции, и «Российская государственная территория почти достигла, — по словам В.О.Ключевского, — своих естественных границ как на Юге, так и на Западе» ^[6]. Из 50 губерний, на которые была разделена Россия, 11 были приобретены в царствование Екатерины. Если в начале этого царствования российское население составляло не более 20 млн. чел., то к его концу — не менее 34 млн. (т. е. увеличилось на три четверти). При этом сумма государственных доходов увеличилась более чем в 4(!) раза. Россия прочно встроилась в мировую (тогда это была европейская) политику в качестве одной из самых влиятельных держав. Граф А.А.Безбородко поучал молодых дипломатов России: «Не знаю, как будет при вас, а при нас ни одна пушка в Европе без позволения нашего выпалить не смела» ^[7].

После поражения в Крымской войне в 1856 году (которую некоторые историки считают первой мировой войной ^[8]), Россия вновь ограничила свои внешнеполитические претензии и геополитические аппетиты. Двадцать лет она, по словам князя А.М.Горчакова, «не сердилась, а сосредоточивалась», т. е. занималась по преимуществу внутренними делами, накапливая силы. В это время у Российской империи не было союзников. Но уже в момент подписания унизительного для России мирного договора в Париже в 1856 году русский дипломат граф А.Ф.Орлов сказал: «Да, господа, мы потерпели поражение. И мы уходим с Балкан. Но вы не беспокойтесь, мы вернемся».

Прошло всего 13 лет, и Франция потерпела поражение, а Россия вернулась на Балканы и на Черное море. И никто, даже единственная тогда «сверхдержава», Великобритания, проводившая антирусскую, даже русофобскую политику, ничего не смогла сделать.

Таким образом, периоды относительной внешнеполитической пассивности далеко не всегда являются абсолютным злом. И сегодня об этом стоит задуматься российским «державникам», которые — кто искренне, а кто в сугубо личных, популистских целях — разыгрывает карту «великодержавности», не утруждая себя просчетом имеющихся у страны ресурсов. Следование их рекомендациям может привести страну к национальной катастрофе, что уже не раз происходило в отечественной истории, в том числе дважды — в близком нам ХХ веке. Напротив, сосредоточенность на внутренних делах, накопление сил, актуализация ресурсов, динамичное экономическое развитие страны в ближайшие годы (а может быть, если позволит международная обстановка, и десятилетия) — являются залогом ее грядущих, в том числе и внешнеполитических триумфов.

В новую концепцию внешней политики России следовало бы поэтому взять следующий совершенно верный пассаж из Концепции 2000 г.: «Успешная внешняя политика Российской Федерации должна быть основана на соблюдении разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов России, а масштаб участия в международных делах — адекватен фактическому вкладу в укрепление позиций страны». Золотые слова! Неплохо бы еще им твердо следовать.

Пятое: работа над имиджем

Что касается имиджа России за рубежом, то, конечно, следует работать над его улучшением. Однако, какие бы усилия здесь ни предпринимались, какие бы финансовые средства на это ни выделялись, следует понимать: если внутренняя ситуация в стране не будет улучшаться, все эти пиаровские усилия будут тщетны. Надо понять одну простую вещь — для того, чтобы иметь хороший имидж за рубежом, надо реально быть привлекательной страной, а не казаться ею. Ведь, как говорит одна мудрая русская пословица, «черного кобеля не отмоешь добела».

Поле исправления имиджа находится не за рубежом, а внутри страны. Наше «великодержавие» будет прирастать по мере успехов национальной модернизации, перехода страны на инновационный тип развития (что, еще раз повторим, невозможно без партнерства с Западом), по мере превращения России в процветающую и действительно свободную и зрелую демократию. Только тогда мы станем полезными и Западу, и всему миру в целом. И только тогда мы создадим привлекательную для наших соседей, а возможно, и других стран, модель социально-экономического развития.

Внешняя политика должна стать в этом контексте не инструментом риторического самоутверждения России, а важнейшим ресурсом решения перечисленных задач. Грамотно используя относительное ослабление, а в ряде случаев, и стратегические ошибки США и ЕС, а главное — позитивные плоды глобализации для решения внутренних проблем, обучаясь играть по ее правилам, реалистично оценивая при этом риски, вызовы и угрозы национальной и международной безопасности, российские политики должны на данном этапе следовать словам Отто фон Бисмарка: «Политик ничего не может сделать сам. Он должен только ждать и вслушиваться — до тех пор, пока сквозь шум событий не услышит шаги Бога, чтобы затем, бросившись вперед, ухватиться за край его мантии» ^[9]. Вместе с тем Россия должна спокойно и твердо заявлять и отстаивать национальные интересы, участвуя, по возможности, в европейских и международных делах.

Шестое: дипломатическая служба

Надо принять серьезные меры с тем, чтобы вновь сделать престижной дипломатическую службу. Для этого наш дипломат — независимо от того, находится ли он на службе в Москве или за рубежом — должен иметь возможность вести достойный образ жизни, т.е. получать адекватную зарплату, которая позволит ему обеспечивать семью жильем, качественным медицинским обслуживанием, отдыхом, давать детям образование в престижных вузах страны. Он должен быть также уверенным в том, что государство позаботится о его обеспеченной и безбедной старости. Короче говоря, дипломат не должен чувствовать себя человеком второго сорта, стоящим на социальной лестнице ниже, чем мелкий деятель теневой экономики или чиновник средней руки из коррумпированных отраслей.

^[1] Коммерсант, 27.12.2004.

^[2] Как полагает В.Нифонтов, «пресловутая многополярность, за которую так крепко ухватились российские внешнеполитические гуру, — лишь инстинктивное средство самозащиты. В самом деле, раз уж мир выстраивается в «пирамиду», то единственный способ избежать фиксирования навеки в нынешней роли и с одной-единственной перспективой — деградации (если не согласны на стагнацию) — это внушать всем вокруг, что каждый игрок международного поля сам по себе представляет мировой полюс. Да-да, от правительства Мексики до неведомого миру вождя племени мумбо-юмбо (если вдруг мировое сообщество его признает в качестве равноправного субъекта). И вот в таком-то мире, где у каждого участникаигры имеются свои амбиции, можно будет смело заключать самые разнообразные коалиции, которые в конце концов расшатают пирамиду, а уж там посмотрим. Может быть, мир обрушится в полный хаос. А, может быть, возникнут еще один-два полюса, равных по силе американскому, и уж тогда мировой порядок станет простым и понятным. Мир вернется в нормальное состояние…» ( http://www.apn.ru/publications/article1148.htm ).

^[3] Там же.

^[4] http://www.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204108.shtml.

^[5] Соответствующий законопроект «О координации деятельности государственных органов власти в сфере управления внешней политикой РФ», разработанный Экспертным советом Комитета Совета Федерации по международным делам, проходит сейчас процедуру межведомственного согласования и осенью с.г. будет вынесен на парламентские слушания.

^[6] Ключевский В.О. Русская история. М., 1993. Книга третья, т.3, с. 354.

^[7] Там же.

^[8] См. Россия в новом веке: внешнеполитическое измерение. Материалы заседаний Экспертного совета Комитета Совета Федерации по международным делам М., 2003, с. 311.

^[9] Бисмарк О. Соч. Т. 2, с. 98.