Глава седьмая. Проблемы экологической безопасности

Проблема взаимодействия природы и общества имеет глубочайшие исторические корни, однако в последние десятилетия она приобрела принципиально новое качественное содержание, поскольку все более очевидно вырисовывается задача экологического выживания человечества. В нынешнее время эта проблема имеет и очевидное глобальное измерение, затрагивая интересы, как отдельных стран, так и всего мирового сообщества. Поэтому на повестку дня развития мирового сообщества и стали такие вопросы как необходимость разработки новых подходов к хозяйственному освоению природных богатств, нового отношения к природе, нового хозяйственного механизма, учитывающего все разнообразие сложных процессов взаимовлияния общественного развития и естественной эволюции природы.

Как известно, в июне 1992 года в Рио-де-Жанейро Конференция ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), состоявшаяся на уровне глав государств и правительств, приняла общий документ, названный «Повесткой дня XXI века». Принятие этой всемирной программы действий по решению задач экономического развития с учетом экологических факторов на столетие говорит, прежде всего, о том, что история человечества достигла определенного порога. Дальнейшая деградация природной среды в результате хозяйственной деятельности, истощение природных ресурсов, взрывоопасной рост населения в развивающемся мире и углубляющееся неравенство мира могут обернуться необратимыми последствиями для всего человечества. В этих условиях возникла идея интеграции решения экономических и экологических задач в едином комплексе, что получило свое концептуальное и уже практическое оформление в теории и практике устойчивого развития (sustainable development). Суть этой модели состоит в том, чтобы обеспечивать развитие и потребности ныне живущих людей, не лишая в то же время будущие поколения возможности удовлетворять свои потребности.

Безусловно, в своей основе эта концепция имеет огромную содержательную часть, связанную со становлением экологически сбалансированного режима мирового развития, с организацией рационального использования ограниченных ресурсов планеты. Вместе с тем концепция устойчивого развития играет в современном мире не менее важную идеологическую роль в становлении процесса, который, возможно, будет определять все мировое развитие в предстоящее столетие.

Переход на новую модель развития означает не только решение злободневных экологических проблем, возникающих в ходе хозяйственной деятельности, но и нахождение новых, более эффективных путей решения экономических и социальных проблем, создание более адекватных показателей социального и экономического развития и т.д. Потребуется и новая система управления этими процессами, основанная на интеграции решаемых обществом проблем, нахождении путей социального партнерства, где не последнюю роль будут играть известные принципы равенства и справедливости.

Экология как проблема развития

Экологическая безопасность стала в наши дни для России одним из измерений как национальной, так и международной безопасности, не говоря уже об огромном экономическом ущербе, который наносится хозяйству страны в результате деградации природной среды. Снижение качества окружающей среды, расширение масштабов экологических последствий техногенных аварий ведут к потере здоровья населения, все возрастающим потерям в экономике, являются ныне серьезным тормозом в социально-экономическом развитии страны.

Сейчас в мире нет ни одного эффективно функционирующего рынка без надлежащей системы экологического регулирования, в последние годы экологические требования и нормы стали определять в весьма заметной степени и международную торговлю, характер мирохозяйственных связей. К тому же, нарастание экологической деградации связано и с угрозой для международного положения России, учитывая масштабы экологической угрозы в России, геополитическое положение страны и богатейшие природные ресурсы, имеющие мировое значение.

Какие же задачи стоят перед страной в плане достижения экологически сбалансированного развития? Ясно, что обеспечение экологической безопасности является частью безопасности граждан России, национальной безопасности страны, является правом человека, в том числе и будущих поколений на экологически здоровую среду. Реализация этого права потребует долговременных и настойчивых усилий, как со стороны государства, так и граждан в целом для остановки нарастающих негативных явлений в сфере природопользования. Усилия эти должны носить комплексный, социально координированный характер и пронизывать все виды деятельности, как на уровне отдельных личностей и их деятельности, так и, прежде всего, на макроэкономическом уровне.

Одним из главных элементов перехода общества на экологически сбалансированный путь развития состоит в структурной перестройке всего народного хозяйства, обеспечивающий ресурсосбережение или стабилизацию расходов природного сырья и энергии, замену экологически опасных технологий и производств на экологически приемлемые виды, ориентация современного производства на экологически чистые и более долговечные виды продукции, снижение доли «эксплуатирующих природу» отраслей хозяйства за счет приоритетного развития наукоемких отраслей. Некоторые оценки показывают, что только структурно-технологическая перестройка современного хозяйства позволит высвободить 20-30% используемых сейчас природных ресурсов при наращивании результатов производства.

Немало потребуется усилий и для пересмотра устоявшихся в мире, и в каждой стране отдельно моделей потребления в сторону создания менее материало- и энергоемких вариантов, что может потребовать в ряде случаев и таких мер, как самоограничение потребления. Традиции индустриального общества связаны с загрязнением воздуха и атмосферы, источников воды, токсичными отходами. Менять эти традиции можно и путем установления ограничений на потребительские товары, на промышленную продукцию и производство, на использование транспорта. Конечно, в условиях России об этом можно говорить лишь в отношении некоторых социальных групп, однако в мире в целом эта задача - на повестке дня, поскольку лишь одна четверть населения планеты потребляет три четверти всех используемых сейчас ресурсов, и рационализация потребления, хотя и чрезвычайно трудно реализуемая задача, но решаемая в определенных условиях и масштабах.

Создание и внедрение правовых норм рационального природопользования, определение прав собственности, совершенствование экономического механизма природопользования через кредитно-финансовые, торговые рычаги, полное использование рыночных методов регулирования природопользования, наращивание экологических инвестиций, – это и многое другое определяет возможности современного общества обеспечивать экологически сбалансированное развитие.

Проблемы эти носят универсальный для всего мира характер и заключаются в том, что рынок, являющийся эффективным регулятором общественного производства в развитых странах, проявляет очевидные сбои (определяемые западными экономистами как «market failures»), в решении некоторых задач общественного характера, имеющих экономическое содержание. К таковым и относится проблема сохранения экологического баланса. В частности, так называемые внешние экономические издержки («externalities»), возникающие в ходе загрязнения окружающей среды, остаются вне досягаемости рыночных механизмов. Иными словами, рыночные условия хозяйственной деятельности не позволяют вести учет и справедливо распределять эти издержки, не входящие в производственные затраты, а следовательно, не отраженные в рыночных ценах.

Объем и масштабы этих издержек, перекладываемых на общество в целом, а потому и часто называемых «общественными» («social costs») постоянно возрастают в ходе роста загрязнения окружающей среды, что, в конечном счете, ведет к потере устойчивости в экономической ситуации. В этой связи уместно привести слова директора Института климата, экологии и энергетики в ФРГ Э.Вайцзекера: «Бюрократический социализм рухнул, потому что не позволял ценам говорить экономическую правду. Рыночная экономика может погубить окружающую среду и себя, если не позволит ценам говорить экологическую правду». Эта несколько упрощенная научная трактовка рыночных аспектов экологических проблем важна для того, чтобы показать существующие противоречия и несовершенство рыночного механизма, используемого, тем не менее, как наиболее оптимальная система ведения хозяйственной деятельности. Основанный на частной собственности свободный рынок далеко не всегда обеспечивает удовлетворительное положение дел в природоохранной деятельности. Это обстоятельство, в свою очередь, позволяет объяснить, почему в решении экономических проблем стран с рыночным хозяйством доминируют не экономические, а административно-законодательные или нормативно-правовые подходы, позволяющие в известной степени «корректировать» несовершенство рыночного механизма.

Далека от совершенства и вся система экономических показателей, используемых для измерения эффективности деятельности рыночной экономики – ВНП, ВВП и другие – и пока считающаяся универсальным мерилом благосостояния. Во-первых, в них никак не отражаются те очевидные потери «биологического капитала» человечества (истощение земель, обезлесение, сокращение биологического разнообразия), которые происходят в ходе экономической деятельности и роста. Во-вторых, все те затраты, которые мы вынуждены сейчас осуществлять по ликвидации экологических катастроф, не вычитаются из нашего благосостояния, как это следовало бы ожидать, а напротив, отражаются в общих экономических показателях как компонент экономического роста. Исчисление национального богатства с оценкой природных факторов и динамики изменения состояния окружающей среды для рационального природопользования остается пока нерешенной задачей мирового сообщества.

Выбор вектора и методов экологического регулирования

 Соотношение административно-законодательных и экономических рычагов экологического регулирования всегда было центральным вопросом дискуссий в большинстве стран рыночной экономики, осуществляющих широкомасштабные природоохранные мероприятия. Основной вопрос этих дискуссий состоит в том, проводить эти меры путем административного и законодательного принуждения или же стимулировать природоохранную деятельность экономическими методами? Опыт зарубежных стран показывает, что обе эти модели экологического управления, развиваясь в противоречивом единстве, постепенно сдвигают современный рыночный механизм на путь охраны окружающей среды.

Административные меры основываются, как известно, на установлении и контроле за соблюдением определенных стандартов или нормативов, определяющих качество окружающей среды или технологию, необходимую для поддержания минимальных выбросов, характер эксплуатации предприятий или оборудования. Штрафы, судебное преследования, различные административные санкции вплоть до закрытия предприятий являются теми инструментами, которые призваны обеспечивать соблюдение установленных нормативов. В государственном экологическом регулировании зарубежных стран  наметилась тенденция к внедрению превентивных мер борьбы с загрязнением среды, которые более эффективны, чем ликвидация нежелательных для окружающей среды последствий уже в ходе хозяйственной деятельности. Главное место в этой практике отводится механизму экологической экспертизы. Этот механизм создается по инициативе и под контролем государства и является важнейшим звеном режима экологического регулирования.

Экологическую экспертизу можно определить как комплекс  мер юридического и экономического характера, предшествующий реализации, как конкретных проектов, так и хозяйственных планов в целом, в целях оценки их возможности и приемлемости с точки зрения воздействия на окружающую среду.

Сложившийся в США в течение предыдущих десятилетий механизм экологической экспертизы включает три основных элемента:

• экологическую экспертизу хозяйственных проектов, состоящую из комплекса научно-исследовательских работ в целях формулирования и реализации предложений по корректировке экологических параметров проекта или принятия альтернативного варианта, более полно отвечающего требованиям охраны окружающей среды;
• экологическую экспертизу действующих предприятий в форме предоставления разрешений на  их эксплуатацию или модернизацию при условии выполнения государственных экологических  стандартов и требований;
• экологическую экспертизу новой продукции в целях  недопущения на рынок новых видов продукции, не отвечающей экологическим требованиям.

Соответствующие меры закрепляются в разрабатываемом и принимаемом экологическом законодательстве. Наиболее обширное законодательство в этой области действует в США (таблица 1), где около двух десятков специальных законов (постоянно обновляющихся) регулируют хозяйственную деятельность в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую природу. В последние четыре десятилетия ни одно государство не пыталось за столь короткий срок и столь жесткими мерами контролировать социальные аспекты деятельности бизнеса. В области охраны окружающей среды Соединенные Штаты, будучи страной со стойкими традициями частного предпринимательства, пошли по пути резкого ограничения свободы предпринимательской деятельности в плане контроля его воздействия на окружающую среду.

Основные национальные законы США в области охраны окружающей среды

Основные функции по принуждению выполнения законодательства, а также толкованию законов и разрешению возникающих конфликтов возложены на судебную систему. Широкая вовлеченность судебной власти - это характерная особенность экологической политики зарубежных стран. Конфликтный характер экологического регулирования, а также широкие права по обжалованию в судебном порядке законодательных требований и действий компаний способствовали быстрому росту числа дел, рассматриваемых в судах различных инстанций.

На нынешнем этапе развития экологического законодательства главной задачей правительства является претворение законодательных норм в жизнь, и в этом отношении достигнуты заметные результаты.

Так, в США только за период с 2001 по 2007 гг. объем ежегодного загрязнения воздуха сократился на 9 %, несмотря на то, что ВВП выросло за этот период на 11 %. А с 1970 г. общий объем выбрасываемых в атмосферу загрязнителей уменьшился к 2007 г. более, чем на 50%.

Если в 1972 г. 84 млн. жителей США обслуживалось технологией «вторичной» или более высокой обработкой сточных вод, то в 2006 г. этой технологией пользовались 99% муниципальных водоочистных предприятий, обслуживающих 181 млн. жителей.

Такие же меры административно-законодательного характера были приняты и во всех других промышленно развитых странах. Обеспечивая поступательное и контролируемое решение природоохранных задач, эти меры имеют и целый ряд существенных недостатков. Главный из них – нивелирование природоохранных задач для всех хозяйствующих объектов вне зависимости от того, сколько стоит природоохранная деятельность на тех или иных предприятиях. Другой связан с тем, что, предписывая определенные «правила поведения» административный контроль делает акцент скорее на результатах природоохранной деятельности, нежели на ней самой. Административно-командный подход также требует значительных средств для его реализации, содержания значительного государственного аппарата, и вместе с тем влияет на конкурентоспособность отдельных фирм, предприятий в ходе прямого вмешательства в их деятельность.

Экономические инструменты, называемые иногда рыночными рычагами, напротив, представляют собой набор средств экономического характера, используемых для охраны окружающей среды – налоги, платежи за пользование ресурсами, платежи за загрязнение среды, субсидии, займы, залоговые вложения и страхования на случай непредвиденных экологических ситуаций, прямая торговля допусками на загрязнение среды и некоторые другие.

Все они направлены на использование возможностей, предоставляемых именно рыночным механизмом, для эффективной защиты окружающей среды. При этом важным преимуществом экономических рычагов регулирования является возможность свободного маневрирования хозяйствующих объектов в определении конкретной тактики достижения природоохранных целей, обеспечивающей в конечном счете снижение природоохранных затрат. Наконец, применение экономических механизмов экологического регулирования открывает возможности для включения внешних издержек в полную стоимость производимой продукции, для определенной компенсации стоимости экологического ущерба. Все это говорит о том, что экономические рычаги в наибольшей степени отвечают задаче «корректировки» рыночного механизма в целях учета экологических факторов.

Однако, применение этих рычагов в странах рыночной экономики, хотя и значительно расширяется, но пока остается лишь важным дополнением к нормативно-правовым подходам к экологическому регулированию.

И это вполне объяснимо, если иметь ввиду следующие обстоятельства. Особая роль государства, выступающего как инициатор и гарант национальных экологических программ во многом предопределяет опору в их реализации на административно-командные меры. Имеющаяся неопределенность в конечных задачах экологической деятельности (какой уровень качества окружающей среды оптимален?) и необходимость «маневра» в решении текущих экологических задач из-за нежелательных экономических последствий делают более предпочтительными административные подходы к экологическому регулированию. Административно-командное регулирование абсолютно необходимо в отношении некоторых наиболее опасных видов загрязнения окружающей среды, например, токсичные загрязнения, радиоактивное заражение.

Экономические и рыночные методы экологического регулирования

Несмотря на различия в подходах к экономическому регулированию охраны окружающей среды в разных странах, существует ряд универсальных целей экологической политики:

• обеспечение безопасной для человека окружающей среды и минимизация риска нанесения вреда здоровью человека;
• сохранение возможности для будущих поколений существовать вместе с природной средой;
• сокращение существующего уровня загрязнения природной среды.

Критериями эффективности экологической политики являются:

• ускорение процессов воспроизводства природных ресурсов;
• стимулирование вложений и разработки технологий, сберегающих сырье, материалы и энергию.

В рыночной экономике цели минимизации экологических затрат достигаются путем реализации следующих основных принципов:

• предупреждение (или профилактика возникновения) загрязнений;
• загрязнитель чистит или платит за борьбу с загрязнением;
• сотрудничество различных звеньев общества в деле организации эффективной борьбы с загрязнением что обусловлено социально сложным характером экологических проблем, требующим участия всех заинтересованных субъектов хозяйствования и государственного управления.

Рассмотрим конкретные методы экономического воздействия на природопользователей. Большую роль в системе экологического регулирования играет система штрафов, которая, безусловно, является не столько инструментом экономического стимулирования природоохранной деятельности, сколько необходимым дополнением к административно-законодательному регулированию. В принятом в США законодательстве предусмотрены суровые меры наказания его нарушителей: наиболее серьезные нарушения, например, законов об охране водной среды или воздушного бассейна могут караться штрафами до 25 тыс. долл. за каждый день нарушения, а в рамках уголовной ответственности до двух лет тюрьмы. Однако, в реальной природоохранной практике федерального правительства штрафы часто используются лишь в качестве «дамоклова меча», и нередко только для того, чтобы посадить владельцев компаний за стол переговоров с природоохранными ведомствами, несмотря на то, что по существующему законодательству, наложение штрафов происходит автоматически по прохождении 45 дней после соответствующего уведомления. Причем штрафы взимаются ежеквартально до тех пор, пока не будут выполняться установленные нормы допустимого загрязнения. В реальной же жизни нарушитель представляет встречные предложения, которые служат формальным поводом для того, чтобы отложить взимание штрафов. Законодательная основа также предусматривает возможность отмены штрафов в тех случаях, когда нарушитель представляет техническую и экономическую документацию, показывающую невозможность выполнения установленных норм загрязнения. Таким образом, штрафы – это инструмент для ускоренных переговоров по выработке взаимоприемлемых решений.

Реальная практика противоречит и тому положению законодательной основы, которое предусматривает, чтобы взимаемые штрафы были в размере прибыли, получаемой от невыполнения корпорациями норм качества окружающей среды. Однако, это законодательное положение, за реализацию которого выступает федеральное Агентство по охране окружающей среды, остается лишь пожеланием. Некоторые крупные штрафы, накладывавшиеся на компании, среди которых «Дюпон де Немур», «Ю.С.Экс», «Юнион Карбайд», »Форд Моторс» и другие, не компенсировали даже прямой экономический ущерб от загрязнения среды. Практически всегда взимание штрафов наталкивается на различные судебные проволочки, в ходе которых природоохранные ведомства вынуждены постоянно урезать их сумму. Так, за десятилетие 80-ых годов сталелитейные компании США не выплатили ни одного штрафа, хотя сумма наложенных штрафов исчислялась сотнями миллионов долларов.

В академических кругах США дискуссии ведутся вокруг двух типов штрафов: за превышение допустимых норм загрязнения окружающей среды, и так называемые запретительные штрафы, т.е. достаточно большие по своим размерам с тем, чтобы сразу приостановить опасное загрязнение среды. Однако, такой тип штрафов оказался, за исключением редких случаев, неприемлемым для практической реализации. Осуществляются попытки установить штрафы из расчета на единицу загрязнения. Так, во Флориде по закону от создан природоохранный фонд размером до 12 млн. долл. для финансирования водо-охранных программ штата. Средства для фонда формируются за счет сбора штрафов – 0.02 долл. за баррель сточных вод. Однако, такая форма штрафов представляет собой не что иное как платежи за загрязнение среды.

Если говорить о федеральной политике использования системы штрафов в США, то надо отметить, что она базируется на довольно сложном расчете, где используется свыше полусотни уравнений и 70 показателей, включающих и такие показатели экономического характера, как финансовая задолженность фирм, издержки на эксплуатацию и ремонт очистного оборудования, его рыночная стоимость.

В ряде стран широко используются налоговые рычаги экологического регулирования. При этом прослеживаются значительные различия в подходах к применению налоговых рычагов. В Норвегии, в наиболее загрязняющих энергетических отраслях вместо изъятия налогов на загрязнение используются налоги на энергоносители. Правительство Норвегии полагает, что такой подход будет иметь долговременный положительный эффект с точки зрения сокращения уровня загрязнения. Начальные шаги здесь связаны с установлением налога на конкретные виды топлива, содержащие загрязняющие атмосферу вещества. Обсуждается вопрос о введении налога на топливо в целях сокращения выбросов углекислого газа, усиливающего, как известно, парниковый эффект в атмосфере. Предполагается, что ставка налога будет устанавливаться, но в зависимости от цены на вид топлива, а не от количества потенциального загрязнения. По ориентировочным оценкам, снижение содержания углекислого газа достигнет 3% к 2000 году в связи с вводимым налогом. Цены на топливо при этом в среднем возрастут на 15%.

Отметим, что в Норвегии и других европейских странах предполагается облагать налогом и потенциально экологически опасные потребительские товары, прежде всего бензин со свинцовыми присадками, а также аккумуляторы и батарейки, содержащие ртуть, кадмий и свинец. Их цена с учетом налога возрастет на 50%. Надо отметить, что рекомендации правительства Норвегии по экологическим налогам исходят из того, что аккумулируемые с их помощью средства не будут использоваться под конкретные экологические программы, а налоги будут использоваться лишь в качестве инструмента стимулирования природоохранной деятельности на предприятиях. Отсюда и главная задача налоговой политики – изменение соотношения цен производства и потребления с целью стимулирования более экологически безопасной стратегии развития.

Справедливости ради отметим, что ряд экономических налогов в Норвегии используется в дальнейшем целевым порядком на экологические нужды. Это касается, в частности, экологического налога на инвестиции и экологического налога на содержание нитратов и фосфатов в удобрениях. В этих случаях большая часть налоговых поступлений используется для развития экологически устойчивого сельского хозяйства. В Японии предприятиям тех отраслей, которые квалифицируются министерством финансов как отрасли с особо высокими затратами на охрану окружающей среды – всего таких отраслей 18, разрешается ежегодно отчислять 0,15% от суммы продаж в специальный резервный фонд предприятий природоохранного назначения. Для отраслей сильно подверженных колебаниям ценовой конъюнктуры норма отчисления в этот фонд установлена на уровне 0,3%.

На примере США можно рассмотреть практику снятия налогов с процентов, полученных по облигациям, средства от которых направлены на создание промышленного оборудования по борьбе с загрязнением. Специальные облигации природоохранного назначения обычно выпускаются муниципалитетами с тем, чтобы продавать их на рынке для формирования фондов, предназначенных для установки оборудования по подавлению загрязнений. В некоторых штатах собственность на опытное оборудование природоохранного назначения не облагается налогами, в других штатах – не взимаются налоги при его продаже.

При обосновании введения экологических налогов необходимо учитывать целый ряд внешних факторов: национальные традиции, наличие сильного отраслевого лобби. К примеру в Норвегии налог на свинцовые добавки в бензин способствует переориентации жителей на пользование общественным транспортом. В США, напротив, культ автомобиля и сильное политическое влияние автомобильных промышленников свели на нет все попытки ввести налог на загрязнение свинцом атмосферы в национальном масштабе.

В некоторых странах экологическое налогообложение имеет функцию аккумулирования средств для природоохранной деятельности. Это, в частности, происходит тогда, когда необходимо создать компенсационный фонд для финансирования устранения ущерба от загрязнения среды. Один из таких фондов создан в США по закону о «суперфонде», принятом для реализации программы очистки территории США от захоронений опасных химических отходов. Специальные налоги здесь обеспечивают сбор средств на обезвреживание свалок опасных отходов.

В различных странах отмечают несколько традиционных недостатков налогов. Прежде всего это противоречие между фискальной и стимулирующей функциями налога. К тому же налоговые льготы ускоряют и стимулируют установку капиталоемкого очистного оборудования в ущерб внедрению малоотходной технологии. Кроме того, налоговые льготы возрастают по мере увеличения капиталовложений в очистное оборудование.

Большую роль в экологическом регулировании играет кредитная политика. В Германии целевое выделение кредита ограничено вложениями в воздухоочистительное оборудование, очистку сточных вод и утилизацию твердых отходов. Можно получить кредит под строительство завода по производству экологически безопасной продукции. Однако, льготный кредит выдается не более чем на 60% всех сумм инвестиций. При этом существует дифференциация в зависимости от размера фирмы – поощрение мелких и средних предприятий). Величина льготного процента в Германии равна 2, что составляет разницу между 10% кредита и льготными 8%. Кроме того, возможно в качестве меры стимулирования предоставление долгосрочного кредита на 10 лет. Как показывает практика, кредитование достаточно эффективно выполняет свою роль. Например, в США выдаются долгосрочные ссуды сроком до 30 лет под низкий процент – 6,65% в размере до 500 тыс. долл.

В Японии специфика механизма экологического кредитования заключается в объединении на государственном уровне производственной и инвестиционной функций путем образования конгломерата: компании по предотвращению разрушения окружающей среды и банка развития. На долю корпораций и банка приходится от 2/3 до 3/4 общего объема финансовых средств, так как они финансируют преимущественно крупные компании, которые являются главными загрязнителями.

Существует две формы финансирования. Первая форма выражается в том, что корпорация строит и передает частному сектору почти по себестоимости, на условиях длительной рассрочки и под низкие проценты различные природоохранные объекты. На таких условиях корпорация осуществляет строительство и передачу предпринимателям очистного оборудования, занимается подготовкой территории для перемещения туда заводов из районов чрезмерной концентрации промышленности и благоустройством окружающей среды. Вторая форма деятельности – собственно кредитование, целью которого является предоставление предприятиям, которые желают установить очистное оборудование, необходимые заемные средства. Условия погашения кредитов льготные по сравнению с условиями обычного коммерческого кредитования. Срок погашения – 10-20 лет при 5-7% годовых.

Субсидии – широко используемый инструмент стимулирования природоохранной деятельности, который, однако, подвергается и наибольшей критике. Так, в США, где субсидии достаточно распространены, отношение к ним у экономистов неоднозначное. Федеральные субсидии штата и местным органам стабилизировались на уровне 4-6 млрд. долл. в год. Однако государственные дотации имеют существенный минус – они предназначены для строительства и установки только очистного оборудования, которое тормозит внедрение малоотходной технологии и использование других эффективных методов борьбы с загрязнением.

Во Франции государством поощряются предприятия, устанавливающие оборудование по очистке воды и воздуха. Доля государства в финансировании местных коллективных очистных станций составляет 30-35%, доля финансовых бассейновых агентств – примерно 25% в среднем. Остальная часть финансируется за счет специальных долгосрочных займов, выпускаемых местными органами. Безвозвратные субсидии получают фирмы на научные исследования в области борьбы с загрязнением, разработку очистного оборудования, энергетических и сырьевых программ, а также на осуществление крупных проектов.

Политика субсидий играет важную роль в деле налаживания контроля и устранения загрязнений, поощряя дальнейшие капиталовложения корпораций в эту область, но основной ее недостаток состоит в том, что она может серьезно воспрепятствовать прогрессу развития внутрипроизводственных рычагов подавления загрязнений. В условиях рыночной экономики система субсидирования расходов частных фирм на противозагрязняющие цели еще больше усугубляет противоречие между издержками индивидуальных производителей и затратами общественного труда, ибо субсидии позволяют не повышать цены на загрязняющую продукцию, спрос на нее не снижается, а это ведет к увеличению масштабов экологического ущерба. Система субсидий – дополнительный источник роста общественных расходов на борьбу с загрязнением среды, причем этот рост не только абсолютный, но и относительный, т.е. в расчете на «единицу эмиссии» загрязняющих веществ. В Канаде и ряде других стран правительство уже давно проводит политику ускоренной амортизации очистного оборудования, которое списывается всего за два года. В США срок списания очистного оборудования составляет 5 лет.

В отличие от налогов, плата за загрязнение, устанавливаемая для любого источника загрязнения, взимается только в том случае, если загрязнение превышает определенный, заранее установленный уровень, т.е. фактически является штрафом. Плату за загрязнение можно представить в виде определенной цены на услуги, которые обеспечивает окружающая среда по приему и ассимиляции отходов производства и потребления. Платежи, по мнению западных экономистов, более эффективны с точки зрения стимулирования природоохранной деятельности, они оставляют право выбора конкретных противозагрязняющих мер за теми, кто их осуществляет. Стремясь применять наиболее экономичные меры, платежи тем самым, как считают экономисты, будут обеспечивать минимизацию природоохранных издержек, в более широких масштабах будет внедряться и передовая технология борьбы с загрязнением. К тому же они более гибки в своем применении, изменяясь в зависимости от условий производства загрязнений, их объема, опасности, хотя по сути и механизму воздействия на загрязнителей плата и налоги однозначны, носят принципиально одинаковый характер в системе экономического стимулирования природоохранной деятельности. В США платежи связаны с принятой в этой стране процедурой выдачи специальных разрешений на эксплуатацию производственных объектов. Этот процесс получил название «экологического лицензирования». Любые предприятия должны представить документацию природоохранным ведомствам, подтверждающую, что в ходе эксплуатации предприятия не будут нарушаться установленные федеральные и штатные нормативы по окружающей среде. В этом случае выдается разрешение и стороны могут договариваться о размере платежей за загрязнение.

Такие платежи («permit fees») чрезвычайно различны в разных районах. Скажем, в штате Мэн за одну тонну сернистого ангидрида выплачивается 8 долл., а в Южной Калифорнии за ту же тонну – 250 долл.. Федеральный закон о чистом воздухе, принятый в США в 1991 году, предусматривает, что эта система платежей должна обеспечивать сбор 300 млн. долл. в год, которые затем будут использованы на реализацию национальных программ. В ФРГ взимание платы осуществляется в зависимости от того, насколько сточные воды превышают по объему и токсичности установленные допустимые нормы. Подобная плата введена в Великобритании и Франции. В тех же США ряд штатов и муниципалитетов также взимает плату за пользование государственными водоочистными системами с дифференцированием по отдельным внутренним районам. В ряде стран, например, в Голландии устанавливают особые тарифы за сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества. В США этот вопрос регулируется административно – здесь установлены «нормативы предварительной очистки», предполагающие устранение специфических загрязнений на промышленных предприятиях до сброса сточных вод в муниципальные водоочистные системы.

В США в ряде штатов и округов внедряется система платы за загрязнение, построенная на принципе оптимизации издержек на природоохранные мероприятия. Плата подбирается исходя из уровня предельных издержек предприятия-загрязнителя на борьбу с загрязнением. Иными словами, элементы рыночного механизма, нахождение точки равновесия, вносятся в область природоохранной деятельности. Теоретически такой подход очень эффективен, но в чистом виде он все-таки не прошел ни в одном из штатов. Размеры платы за загрязнение определяются все же в основном путем переговоров или торгов между промышленными компаниями и местными природоохранными ведомствами.

Резкая неравномерность распределения экологических затрат ставит в невыгодное положение ряд звеньев промышленного производства. Это касается, прежде всего, тех отраслей, масштабы долевого участия которых в загрязнении особенно велики: электроэнергетика, целлюлозно-бумажная промышленность, металлургия. В силу неодинаковых условий размещения производительных мощностей, применяемой техники и технологии, отдельные предприятия могут выполнять единообразные требования природоохранного законодательства с различными удельными затратами. Поэтому повышенные требования к очистке загрязнений на предприятиях, где борьба с загрязнением обходится относительно недорого и пониженные требования к предприятиям с большими затратами на снижение таких же видов загрязнений, это чисто рыночный прием. Существующая система экологического регулирования подвергается критике, в особенности со стороны американских экономистов. В частности, особые нарекания вызывает принцип «одинаковости требований» к источникам загрязнения окружающей среды, предполагаемый вводимыми государственными стандартами качества окружающей среды. Так, по данным Совета по устойчивому развитию США, устранение 1 т углеводородов, загрязняющих атмосферу при покраске новых автомобилей на заводе, обходится в 1,5 тыс. долл. и немногим более 40 долл. на автозаправочной станции. Стандарты же «нивелируют» требования и, в конечном итоге, ведут к перерасходу материальных ресурсов.

Аналогичным образом, было бы нецелесообразно сосредоточить усилия по борьбе с загрязнением на крупных промышленных предприятиях, поскольку себестоимость устранения однотипных загрязнений здесь в среднем в 8-9 раз меньше, чем на мелких того же профиля. Очевидные в этом отношении недостатки имеют только что рассмотренные методы экономического стимулирования природоохранной деятельности – субсидии и ссуды на строительство очистных сооружений, налоговые льготы и ускоренная амортизация очистного оборудования, Эти меры призваны , по мнению большинства американских экономистов, стимулировать установку очистного оборудования, а не внедрение малоотходной технологии, утилизацию отходов. Эти нарекания экономистов привели к попыткам внедрения новых, так называемые рыночные приемов осуществления экологических программ.

В последние годы наиболее широкое внимание со стороны правительственных и деловых кругов западных стран привлекают так называемые рыночные механизмы экологического регулирования. Один из таких подходов, апробируемых в настоящее время, получил название «пузырькового принципа». Суть его состоит в том, что ограничения на выброс устанавливаются исходя не из отдельного источника загрязнения – например, фабричной трубы, а для целого предприятия, либо группы предприятий. Предполагается, что эти предприятия находятся как бы под одним «пузырьком», в рамках которого и устанавливаются стандарты. Отсюда и название подхода. Фактически, такой подход предполагает отказ от единых технологических нормативов и допускает произвольный выбор бизнесом технологии очистки загрязнений. Правда, при этом эксперты считают, что такая форма регламентации позволит в отраслях с большими природоохранными издержками – металлургия, энергетика, экономить значительную часть расходов на охрану среды за счет более высокой степени очистки у тех источников загрязнения, где соответствующие меры дешевле.

Реформа в методах регламентации допускаемого загрязнения окружающей среды была с одобрением встречена промышленными компаниями. В этом случае фирмам не только предоставляется возможность выбирать «наиболее экономичную» стратегию борьбы с загрязнением, но и заметно ограничивается вмешательство государственных регулирующих органов в их деятельность. Многие корпорации приводят данные об «экономичности» нового метода.

Для коммерческого варианта федеральным правительством США разработана специальная программа, по которой фирмы и отдельные предприятия, сумевшие добиться большего «сверхнормативного» сокращения загрязнения, чем того требует законодательство, могут продавать «излишки» другим предприятиям или фирмам. Фирмы могут снижать уровень загрязнения ниже установленных стандартов с тем, чтобы получить возможность модернизировать или расширить свои производственные мощности с установкой дополнительных источников загрязнения. «Компенсирующие сделки» осуществляются иногда и между фирмами. Такой подход получил развитие и в создании «экологических банков», депозитами в которых являются «излишки сокращения загрязнения». Вначале в США функционировало пять таких банков: в штате Орегон, Кентукки, Калифорния, Вашингтон и Пенсильвания. Правда, федеральное Агентство по охране среды установило пока административный контроль за такой «торговлей» и деятельностью банков. Сейчас создано еще дополнительно 8 банков под государственным управлением и один частный банк.

За первые десять лет осуществляемого национального эксперимента по внедрению рыночных отношений в сферу экологического регулирования было заключено свыше 2.5 тыс. сделок. Однако, подавляющее большинство сделок касалось договоров между различными предприятиями одной фирмы. Экономия ресурсов, направляемых на охрану среды, по этим сделкам оценивалась в суммарном выражении от 1.5 до 2 млрд. долл. в год. Сравнительная характеристика экономической эффективности разных подходов показана в табл. 2.

Рыночные методы регулирования более дорогие в управлении, но экономия позволяет в несколько раз перекрыть дополнительные расходы на контроль и управление. Кроме того, они стимулируют фирмы осуществлять более тщательный контроль за эмиссиями загрязнения, как на собственных предприятиях, так и на соседних, с которыми возможны те или иные сделки по противозагрязняющим мерам.

Важно отметить, что в частном секторе экономик зарубежных стан происходит переоценка самих принципов хозяйственной практики с учетом экологических факторов, что в свою очередь предопределяет изменения в организационной структуре, информационных системах, программах НИОКР и планово-аналитической деятельности компаний. Экологический аудит, обеспечивающий повышение эффективности реализации этих программ при сокращении соответствующих издержек, все более очевидно становится одним из важнейших элементов системы управления предприятием. Очевидный выигрыш от аудиторских проверок экологического состояния и систем управления для собственно производственной деятельности (в соответствии с известными нормативами Международной организации стандартов - ISO 14000) позволил многим известным фирмам включить эти элементы в регулярную производственную практику.

Спектр современных экологических проблем чрезвычайно широк. Многие из них рождены индустриальной экономикой и в этом смысле являются, прежде всего, экономическими проблемами. Если общество хочет сохранить окружающую среду, оно должно искать ответ в основах индустриального устройства и практики хозяйствования.

Иными словами, путь к улучшению природной среды лежит через тернии переориентации хозяйства на экологически сбалансированное развитие, которое принято сейчас называть устойчивым развитием. Ясно и то, что нахождение оптимального баланса между экономическими и экологическими задачами хозяйственной деятельности будет во многом определять дальнейшее развитие мирового сообщества.