Глава десятая. ООН как универсальный механизм глобальной безопасности

Отношения великих и малых стран

Реализм и демократия в сообществе государств — два начала, обозначавшие на протяжении веков и в различных вариантах важные тенденции международного развития.

Под понятием «реализм» мы имеем в виду не характеристику теоретического направления мысли политологов, изучающих международные отношения в последние десятилетия. В данном случае под реализмом имеется в виду способность руководителей государств и политиков разных эпох объективно понимать соотношение сил крупных и малых стран, чтобы действовать совместно и разумно с учетом складывающейся обстановки как в своих, так и в общих межгосударственных интересах.

Во все времена были великие державы, и наряду с ними малые и средние государства. Их взаимоотношения определяли систему мировых связей в каждую эпоху в разных геополитических регионах. Великие государства — гегемоны — господствовали, но нуждались в союзах со своими меньшими соседями для поддержания общего спокойствия, мира и безопасности. Меньшие же государства стремились в рамках этих союзов, используя разные приемы и методы, ограждать свои права и отстаивать свои интересы. Процесс был постоянным, в нем участвовали и военная помощь, и деньги, и династические браки и многое другое, о чем свидетельствует, к примеру, «тель-амарнская переписка»  египетского фараона с его соседями. Об этом же свидетельствует история древнегреческих союзов — Ахейского и Лакедемонского, возглавлявшихся Афинами и Спартой. Взаимоотношения древних греков — союзников представляли собой сложные системы, в которых проходили дипломатические и политические процессы, базировавшиеся на правах и обязанностях их крупных и малых участников. Реализм, основанный на признании лидерства сильных, не отменял прав и интересов других участников древнегреческих союзов, в первую очередь их право голоса на общих союзных политических собраниях. Решения, разумеется, принимались под влиянием гегемонов, но голоса других участников собраний оказывали свое воздействие и, в случае их достаточной консолидации, влияли на результаты совещаний. Это правило, обозначившееся в Древней Греции, действовало и последующие эпохи.

Однако фактическое неравенство государственных образований, подкрепляемое международно-правовыми нормами, существовало в течение многих веков. В наибольшей степени оно проявилось и было закреплено в период Средневековья, когда отношения сюзеренов и вассалов были повсеместными и оформлялись в международно-правовом порядке.

Вестфальский мир и его принципы

Тридцатилетняя война в Европе (1612 — 1648) нанесла удар по этой системе.

Идеи военно-политического равновесия среди государств, как залога мирного развития, получали и раньше распространение и признание среди политиков. Однако заключение Вестфальского мира означало реальное разрушение отношений вассалитета и привело к учреждению принципа суверенного равенства государств Европы. Этот принцип укреплял достоинство малых и средних стран. В сравнении с прошлым он был большим шагом вперед в развитии представления о целесообразном строении международного сообщества, об отношениях стран — больших и малых, и об их правах на нечто наиболее для них важное - на существование в условиях уважения друг к другу. Вряд ли можно утверждать, что с суверенным равенством государств родилась международная демократия. Речь шла, разумеется, прежде всего, о суверенном равенстве глав этих государств, большей частью монархов. Но, несомненно то, что идея суверенного равенства государств была движением вперед политической мысли и политической структуры тогдашнего международного сообщества по пути,   на дальнем этапе которого открывалась перспектива демократизации мировых отношений.

На первый взгляд, признание в ХVII веке за всеми государствами Европы суверенитета и суверенного равенства выглядело искусственным и означало отрыв от реальной действительности, ибо трудно было себе представить равенство между небольшим германским княжеством и одной из великих держав того времени, скажем, Францией или Австрией, имевшей статус империи. Для многих малых княжеств Европы статус «суверенно равного государства», казалось, означал отрыв этого правового понятия от его силовой основы. Международное право любых времен допускало это исключительно редко и в порядке большого исключения. Обычно право вплотную следовало за силой. Но в данном случае исключения не было, а было качественное развитие международных отношений. Понятие суверенного равенства опиралось не на единичные и индивидуальные базисы силы, а на коллективную силовую систему, основанную на созданном Вестфальскими договорами «балансе сил» европейских государств. Прямыми участниками этой системы были не только великие державы, а и другие европейские государства, включая малые и средние, и именно в этом контексте принцип «суверенного равенства» был применим ко всем и распространялся на всех.

Вестфальская система создала модель отношений государств, элементы которой существуют и в настоящее время. Главным при этом является восприятие (теперь уже не только Европы), но и всего мира, как сообщества, у которого имеются свои объединяющие правила, и у участников которого имеются свои права и обязанности.

Для поддержания такой системы необходим коллективный силовой базис, в котором действия разных государств учитывали бы принцип мирового баланса.

Такого баланса не было во время создания и деятельности первой международной организации по поддержанию мира — Лиги Наций, поскольку её центральная часть — страны Европы резко делилась на победителей и побежденных, США отказались в ней участвовать, а СССР длительное время не допускали в эту организацию. В результате Лига Наций оказалась неспособной и неэффективной.

В отличие от Лиги Наций Организация Объединенных Наций сразу же объединила в себе все реальные силы мира, существовавшие в момент её создания в 1945 году. Враждебные новой мировой системе силы были разгромлены и перестали существовать. Вопрос о балансе мировых сил, необходимом для формирования новой системы международных отношений, решался на полях Второй мировой войны и на конференциях трех великих держав в Ялте и Потсдаме. В мире не существовало сил, могущих хоть в какой либо степени конкурировать с армиями и политическим потенциалом трех держав – победительниц. Поэтому характер новой системы международных отношений в 1945 году полностью зависел от отношений этих трех держав, у которых были свои союзники и которые создавали себе новых союзников среди других государств. В последующие годы в Азии и Африке стали расти и проявлять себя силы национально-освободительных движений, которые также стали участвовать в мировых событиях.

Однако существо равновесия сил, заложенного в Ялте, заключалось, прежде всего, в понимании того, что не должны приниматься решения, направленные против одной из великих держав — победительниц, к числу которых были добавлены Франция и Китай. Эти державы должны были стремиться сохранять то единство, хотя бы минимальное, которое гарантировало бы мир во всем мире. Тогда предполагалось, что, если где ни будь на земном шаре возникнет источник агрессии, подобный фашистской Германии или Японии, то пять держав договорятся и поручат одной или нескольким из них осуществить его подавление.

Выработанное в Ялте «правило единогласия» или «право вето» постоянных членов Совета Безопасности ООН вытекали не столько из завершавшегося союзничества великих держав во Второй мировой войне, сколько из установки на будущее, основанной на том понимании, что военное решение, принятое против одной из великих держав, могло означать новую войну. Появление в скором времени атомного оружия лишь еще больше обострило это положение.

Устав ООН — конституция новой системы

Поскольку в ходе войны, начиная с 1942 года, союзники действовали как Объединенные Нации с участием многих государств, больших и малых, новая послевоенная организация по поддержанию мира и развитию сотрудничества во всем мире включила в себя почти все независимые государства тогдашнего времени. Устав ООН стал конституцией новой системы международных отношений. Его нормы имели приоритет перед любыми другими нормами международного права. Он определял права и обязанности всех государств международного сообщества, выделяя из них великие державы и разделяя, таким образом, все мировое сообщество на великие державы и все другие страны. При этом Устав ООН определял не только общие для всех нормы, но и нормы, относившиеся к правам и прерогативам великих держав. В Уставе же было подробно регламентировано соотношение и порядок взаимодействия этих двух групп государств, которые были выражены в правилах формирования Совета Безопасности, в порядке его работы и, особенно, в правилах  принятия им решений.

В Уставе ООН были четко проведены два принципа, на которых основана Организация Объединенных Наций, а вместе с ней и вся система современных международных отношений — принцип демократизма и принцип реализма. Оба они выражены и закреплены в правовых нормах Устава, подписанного и ратифицированного всеми государствами — членами ООН, то есть, ставшими и остающимися сегодня современным международным правом.

Демократизм ООН

Первый из этих принципов — демократизм — обеспечивает для всех государств мира суверенное равенство и право быть представленным в универсальной организации, предназначенной заниматься управлением международными отношениями. При этом все государства мира, независимо от того, большие они или малые, имеют право:

• высказать перед всем миром свое мнение и свою оценку положения дел в международных отношениях,
• изложить свою позицию по любому обсуждаемому международному вопросу,
• предложить для обсуждения любой вопрос, интересующий другие государства, и, что самое важное,
• прямо и непосредственно участвовать в принятии по всем этим вопросам решений, имеющих характер рекомендации.

Для обсуждения положения дел в мире всем государствам ежегодно, а если нужно, то и чаще, предоставляется трибуна Генеральной Ассамблеи ООН, собирающаяся каждую осень на свои регулярные сессии, посвященные обсуждению всей совокупности назревших мировых проблем, или на специальные сессии, посвященные отдельным крупным проблемам.

Устав ООН дает право каждому государству вносить свои предложения в форме проектов резолюций или предложений о порядке обсуждения вопросов, и тем самым творчески участвовать в выработке решений, имеющих целью управление международными отношениями. Наконец, для  участия в принятии решений, имеющих как региональное, местное, так и глобальное значение, Уставом ООН и правилами процедуры всем государствам предоставляется право и возможность голосовать, выражая свою поддержку или, наоборот, свое возражение, в отношении любого предлагаемого решения, внесенного как проект резолюции или поправка к нему. При этом любому государству предоставляется возможность дать объяснение своего голосования в отдельном выступлении по его мотивам.

Весь этот набор прав и возможностей всех государств, кодифицированный в Уставе ООН и правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, представляет собой развитую систему, олицетворяющую собой современное состояние демократизации мирового сообщества, значительно продвинутую в сравнении со всеми предшествующими периодами в истории международных отношений.

Реализм ООН

Другой принцип — принцип реализма- учитывает наличие в мире крупных держав, от которых многое зависит в фактическом состоянии и развитии международных отношений.

Международное право не содержит определения статуса великих держав, то есть не содержит норм, которые бы заранее определяли, какие державы должны считаться великими. Политологи в своих рассуждениях приводят много признаков, которые, как им кажется, или как они уверены, характерны для великих держав. Но международное право не определяет этот статус ни по существу, ни по совокупности признаков. Устав ООН называет лишь имена пяти крупных стран, определяя их как постоянных членов Совета Безопасности ООН. Тот факт, что понятие «великая держава» является, таким образом, понятием политическим, а не юридическим, служит показателем  определенного такта со стороны  творцов международного права, которые  были не лишены демократических представлений, но вместе с тем четко и взвешенно учитывали  реальность. Нет также международно-правового определения статуса «сверхвеликих держав», хотя признаки их «сверхвеликости», возникшей в годы холодной войны, были в тот период очевидны.

Можно представить, как остро велась бы борьба  вокруг определения статуса великой державы сегодня, когда несколько новых крупных и окрепших государств — Германия, Япония, Индия, Бразилия, а также целые группы других стран решительно претендуют на положение постоянных членов Совета Безопасности ООН. Из этого также видно сколь мудры были творцы международного права 40-х годов, оставившие это важнейшее политическое понятие — великие державы — без правового определения в Уставе ООН.

Соотношение реалистических и демократических начал в ООН

Демократическое начало и реалистический подход в деятельности ООН постоянно находятся во взаимодействии и не могут существовать в отрыве друг от друга. Если бы такой отрыв произошел, то ООН и современная мировая система отношений не устояли бы долго.

Демократизм ООН выражается наиболее ярко в том, что на Генеральной Ассамблее ООН и в её органах у каждой страны один голос. И у США, и у Индии, и у Парагвая, и у Барбадоса. Именно в этом проявляется демократический принцип участия  государств мира в управлении международными отношениями. Однако надо видеть, что великие державы Запада согласились в 1945 году участвовать в такой системе только потому, что они рассчитывали на политическую арифметику своих союзов, а именно, на то, что у них имеется достаточно «своих», поддерживающих их голосов других стран. Так было в начале существования ООН. Однако так не стало после середины и конца 60-х годов, когда большинство перешло к неприсоединившимся государствам.

В то же время правило «одно государство — один голос» остается основой политической системы ООН. В настоящее время это возможно только потому, что параллельно с Генеральной Ассамблеей существует Совет Безопасности, в котором вопрос об использовании военной силы находится полностью под контролем великих держав — его постоянных членов, а решения Генеральной Ассамблеи имеют характер и силу рекомендаций. Иначе великие державы не согласились бы, чтобы их голоса уравнивались в мировых делах с голосами мельчайших стран, которые никак не могут отвечать за состояние международных отношений: ни в экономике, ни в политике, ни в военном отношении, и ни в каких других делах, где участие многих из них неизбежно является микроскопическим.

Естественно, что борьба за голоса на Генеральной Ассамблее была и остается важнейшей задачей делегаций тех стран, которые активно участвуют в её работе. В течение многих лет сформировались довольно устойчивые группировки западных и прозападных стран, стран «третьего мира», неприсоединившихся государств, отдельных регионов, а также групп «по интересам». Стремление заполучить как можно больше голосов различных групп отражается и в постановке вопросов для обсуждения, и в формулировках возможных решений, и в попытках изменить характер решений путем поправок, меняющих по существу их содержание.

Проблема борьбы за большинство, за голоса возникла еще в период создания ООН. Еще в Думбартон Оксе было ясно, что у США в ООН будет большая группа поддержки со стороны латиноамериканских и западноевропейских, а также части азиатских стран. У Великобритании была надежная поддержка её доминионов, других членов Британского содружества.

 У Советского Союза не было такой поддержки. Советская дипломатия сделала в Думбартон Оксе попытку ввести в ООН все союзные республики. Тогда у СССР было бы в ООН по крайней мере 16 -17 голосов. Но этому воспротивились западные державы, а США пригрозили, что в ответ они могут предложить ввести в ООН все их 48 штатов. Поскольку было слишком очевидно, что соотношение голосов явно не в пользу СССР, то в порядке компромисса в Ялте удалось договориться о введении  в организацию двух советских республик — Украины и Белоруссии, как внесших наибольший вклад в разгром фашизма во Второй мировой войне. Таким образом, СССР был фактически представлен в ООН тремя голосами. Этот вопрос перестал существовать с исчезновением СССР.

Западные державы были спокойны за количество «своих» голосов в ООН и считали, что эта «демократия» будет работать на них. Но борьба за союзников продолжалась. Появились страны народной демократии, потом социалистический лагерь.  В 1955 году возникло движение нейтралистских государств, которое потом превратилось в  мощное Движение неприсоединения.

После 1960-го  года, когда Советский Союз внес в ООН Декларацию о деколонизации и добился её принятия, большинство завоевавших независимость колониальных стран стали нашими союзниками. В конечном счете, борьбу за союзников в ООН наша страна выиграла.

Поэтому демократия в ООН, которая поначалу 20 лет работала главным образом на западные державы, с 60-х годов стала работать на дело третьего мира, деколонизации и разоружения.

Факторы влияния в условиях ООН

В условиях международной демократии влияние страны зависит не только от её размеров и силы, но и  от активности её руководителей и представителей в ООН. Делегациям в ООН было хорошо известно, что некоторые малые и средние страны играли заметную роль в ООН не потому, что были сильны, а благодаря активности своих руководителей и представителей в международных делах.   Этому пример — роль делегаций Кубы, а также Мальты и Чили в ООН, которые были бы незаметны, если бы не активность и инициативные способности их представителей. Лучшим примером этого стала Куба, о которой представительница США при ООН Киркпатрик не без злобы говорила: «Посмотрите на Кубу. Экономически — это карлик, а по политическому влиянию — гигант!» Роль страны в ООН усиливается правом голоса, правом инициативы, лидерскими и организаторскими способностями её руководителей.

В сравнении с 1946, 1948, 1950, 1955 годами США во все последующие годы теряли поддерживающие их голоса в ООН, в особенности потому, что их интересы и позиция связывали их с колониальными державами, с расистскими режимами, с поддержкой Израиля на Ближнем Востоке, а также в силу их собственной агрессивной политики. Даже сейчас, когда не стало Советского Союза, они каждый год продолжают терять влияние в мировом политическом сообществе государств, то есть, в первую очередь, в ООН. Их большая сила не подтверждается в полной мере их политическим влиянием, страх перед силой  в современных условиях не придает авторитета. Многие американцы не могут понять: их взнос в ООН остается наибольшим, а кривая линия их влияния явно идет вниз. Время от времени в США раздаются голоса наиболее консервативных политических деятелей о незаинтересованности США в ООН. Но вырваться из ООН США  не могут, потому что это означало бы отрыв от мирового сообщества, в котором  они по-прежнему самонадеянно претендуют на лидерство. Во всяком случае, многие американцы убеждены в том, что США, как и прежде,  являются самым влиятельным членом в этой международной организации, поскольку их экономика и политический потенциал дают им для этого достаточные основания. Как говорила бывший постоянный представитель США в ООН Дж.Киркпатрик, «Ниодна идея не владеет умами образованных американцев сильнее, чем вера в то, что можно в любое время, где угодно и при любых обстоятельствах установить демократическое правление». Решения, принимаемые в ООН большинством голосов, в отношении которых делегациям США приходится голосовать «против», американцы считают «неправильными» и вызванными происками их недругов.

Мировое сообщество заинтересовано в том, чтобы США продолжали оставаться в ООН, так как это сохраняет полноту и универсальность этой организации, олицетворяющей всю современную систему международных отношений.

ООН как культура международных отношений

В эпоху борьбы за формирование нового характера мировой системы важно не допустить потери того положительного, что было достигнуто человечеством в этой области на протяжении его истории, не сделать шага назад в сторону военной дикости и политического беспредела. В управлении международными отношениями ООН, с её системой взаимоотношений государств,  является пока что наивысшим достижением человеческого общества, объединяющим все государства и народы мира. Раскол ООН означал бы не только её ослабление, но и огромную потерю для всей современной цивилизации.

Наша страна, будучи вместе с США и Великобританией изначальным создателем ООН, всегда была заинтересована в том, чтобы США в любых условиях оставались её членом и работали в её системе в интересах поддержания международного мира и безопасности. Так было и тогда, когда создавалась ООН, и в конце 40-х и начале 50-х годов, когда СССР был в очевидном меньшинстве по числу голосов на Генеральной Ассамблее и в других органах ООН, а большинство голосов, бесспорно, принадлежало Соединенным Штатам. Так было и потом, когда большинство в этих органах стало принадлежать неприсоединившимся и социалистическим государствам. Между прочим, в поддержку этого тезиса говорит и такой факт из начального периода создания ООН, о котором рассказывали наши дипломаты старшего поколения. Когда решался вопрос о том, в каком городе мира следует расположить будущую ООН, были предложены Женева, Париж, Лондон, Копенгаген, Монако, Нью Йорк. Споров на этот счет было много. Как рассказывали нам старшие коллеги, позицию нашей страны тогда определило одно тонкое политическое соображение. При утверждении директив И.В.Сталин сказал: «Пусть ООН будет находиться в США. Тогда им будет труднее уйти из неё, как они  это сделали в прошлом в отношении Лиги Наций». Из этого видно, что наша страна была заинтересована не только в создании  ООН, но и в том, чтобы эта организация могла полнокровно работать с участием США и всех крупных держав мира. На этой позиции Россия стоит и сегодня.

Можно с удовлетворением отметить высказывание нового Государственного секретаря США Хиллари Клинтон: «Мы не можем решить все международные проблемы без участия других государств мира, но и другие страны мира не могут решить эти проблемы без Соединенных Штатов Америки».

Свобода и контроль в ООН, нормы и механизмы

При том разнообразии государств, которое характерно для нынешней ООН, их сотрудничество в принятии согласованных решений всегда представляет собой очень сложную формулу действий, позиций и компромиссов. Но движение к этой формуле происходит в рамках Устава ООН и её правил процедуры, которые устанавливают нужные соотношения прав и обязанностей, сохраняющие баланс политического влияния разных государств и их групп. При этом всегда соблюдается норма свободы для всех государств мира и норма контроля над международными отношениями в области поддержания мира и международной безопасности со стороны великих держав. Достаточно посмотреть на основные положения Устава ООН, чтобы оценить степень достигнутого в нем баланса между этими двумя началами.

Создание ООН: Устав ООН вступает в силу после сдачи на хранение ратификационных грамот пятью постоянными членами Совета Безопасности и большинством других государств, подписавших Устав.

Прием новых членов ООН: производится постановлением Генеральной Ассамблеи ООН по рекомендации Совета Безопасности (то есть при согласии великих держав).

Исключение из ООН её членов, нарушающих принципы Устава: производится Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности.

Состав Совета Безопасности: пять постоянных членов и десять других членов, избираемых Генеральной Ассамблеей на два года с учетом степени их участия в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей ООН, а также справедливого географического распределения.

Избрание Генерального секретаря ООН: избирается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности.

Принятие решений в Совете Безопасности: решения Совета Безопасности, кроме процедурных, считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включающие голоса всех постоянных членов Совета. Воздержание постоянного члена Совета при голосовании не означает применение им права вето.

Решения Генеральной Ассамблеи по важным вопросам принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов Ассамблеи.

Генеральная ассамблея уполномочена рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и  регулирование вооружений, и делать в отношении этих принципов рекомендации.

Однако любой такой вопрос, по которому необходимо предпринять действие, передается Генеральной Ассамблеей Совету Безопасности.

Прерогативы Совета Безопасности и ограничение прав Генеральной Ассамблеи: когда Совет выполняет возложенные на него функции по отношению к какому-либо спору или ситуации, Генеральная Ассамблея не может давать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет Безопасности не попросит об этом. Генеральный секретарь, с согласия Совета Безопасности, уведомляет Генеральную Ассамблею на каждой её сессии  о всех вопросах, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, находящихся на рассмотрении Совета.

Таким образом, обе группы государств — великие державы и остальные страны — контролируют, каждая со своей стороны, создание ООН, прием в неё новых членов, исключение из ООН государств, нарушающих её принципы, состав Совета Безопасности, избрание Генерального Секретаря ООН, принятие решений в Совете Безопасности,  решение вопросов, по которым необходимо предпринять действия, и, наконец, любые изменения Устава ООН.

Все эти права одних государств и ограничения других, прерогативы одного органа и ограничения  другого представляют собой не ущемление чьих-либо интересов, а, напротив, создание баланса интересов во имя общего блага, каковым является принятие уравновешенного и реалистического решения. Устав ООН и её процедура дают гарантию принятия именно такого решения. Они создают для этого механизм. Уклонение от использования данного механизма, нарушение Устава ООН поведет к нарушению баланса в ту или иную сторону,  к нарушению прав и ущемлению чьих-то интересов, и, следовательно, будут ослаблять моральную, политическую и правовую силу принятого решения. Такие отдельные случаи были в истории Организации Объединенных Наций.

О перспективах совершенствования ООН

Разумеется, с годами, с переменой эпох механизм ООН для принятия сбалансированных реалистических решений может дополняться новыми правилами и совершенствоваться, отвечая новым требованиям времени. Но это совершенствование должно быть достигнуто без потери той глубинной мудрости, которая была заложена в Устав ООН при создании этой организации, и при сохранении той базы, которая позволила людям в середине ХХ столетия прервать цепь мировых войн и наладить глобальное сотрудничество государств.

Поиски путей совершенствования ООН происходят в нескольких областях деятельности этой организации. Главная область — это состав и порядок работы Совета Безопасности ООН. Именно здесь сходятся линии борьбы и соотношения влияния великих держав и остальных стран мира, объединенных чаще всего по интересам, а также  по географическим, континентальным признакам.

Интересен существующий сейчас расклад сил по вопросу о реформировании Совета Безопасности ООН, который напрямую затрагивает оба упомянутые принципа — международного реализма и международной демократии. Державы, стремящиеся к всеобщему признанию их «великости» — Германия, Япония, Индия и Бразилия, решительно продвигают свои позиции в виде проектов резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, в которых вносят предложение о расширении числа постоянных членов Совета Безопасности. Они действуют на том основании, что новые реальные центры силы должны быть в главном органе ООН, отвечающем за поддержание международного мира. Видя себя уже сейчас в числе великих держав, они основывают свою аргументацию на реализме, на факторе силы, политической и экономической, которой они обладают. В своем предложении они делали определенные авансы и непостоянным членам Совета, предлагая расширить и их число в Совете. Однако положение сложилось так, что большинство остальных стран мира, не имеющих перспективы стать постоянными членами Совета Безопасности ООН, как бы они ни относились к претензиям указанной четверки, решили позаботиться, прежде всего, о своих интересах и создали группу («кофейный клуб»), которая выработала свои «Руководящие принципы для расширения Совета Безопасности». В дальнейшем эта группа получила название: «Объединившиеся в поддержку консенсуса». Она предложила увеличить Совет Безопасности на десять непостоянных членов с возможностью немедленного переизбрания и в соответствии с принципом справедливого географического распределения.

Таким образом, произошло, если не столкновение, то, по крайней мере, параллельное продвижение позиций двух групп государств, в одной из которых были кандидаты в великие державы, а в другой, насчитывавшей более 100 средних и малых стран, — «широкие слои международной демократии». Обе группы стремились расширить свои права и свой контроль над дальнейшим развитием международных отношений через более активное участие в работе Совета Безопасности, не отрицая друг друга, но укрепляя свои групповые позиции в мире. Кандидаты в великие державы были заинтересованы в поддержке со стороны большинства Генеральной Ассамблеи  ООН, тем более что среди них были Индия и Бразилия, активно участвовавшие в инициативах развивающихся стран. Но большинство было озабочено, в первую очередь, своими групповыми и национальными интересами.

В сложном положении оказались и пять постоянных членов Совета Безопасности. Единым у них было стремление не допустить ослабления их статуса и собственной,  особой роли в Совете Безопасности и в целом в ООН. Это относилось не только к «праву вето», но и к вопросу о количестве государств, которые располагали бы этим правом в Совете. Разумеется, они учитывали новую реальность в мире и укрепление государств «четверки», а также амбиции государств Азии, Латинской Америки и Африки. Но по конкретным «схемам» реформирования Совета Безопасности и конкретным кандидатурам у них возникли значительные расхождения.

Нет единства и среди европейских стран, где Италия, недовольная тем, что её не причисляют к кандидатам в великие державы, предлагает, чтобы Европа была представлена в Совете Безопасности не Англией, Францией и  Германией, а в той или иной форме Европейским Сообществом.

США считают, что критериями для постоянного членства в Совете Безопасности должны быть экономический потенциал, численность населения, военная мощь и вклад в операции по поддержанию мира ООН, приверженность правам человека и демократии, размер финансовых взносов в ООН и контртеррористическая активность страны. Совет, с американской точки зрения, не должен превышать 19 — 20 членов.

Для России наиболее важна эффективность Совета Безопасности (что связано с численностью его членов, в первую очередь, постоянных), его сбалансированность, а также неприкосновенность статуса постоянных членов. Россия настаивает на необходимости самого широкого консенсуса, а также обещала поддержать в случае расширения Совета кандидатуры Бразилии, Германии, Индии и Японии.

Есть множество причин для соперничества, и для региональных и местных противоречий, которые мешают странам договориться о согласованных позициях в этом важнейшем политическом вопросе.

Но главное различие в подходах государств к реформе Совета Безопасности все таки проходит по линии сопоставления принципов реализма и демократии в деятельности ООН. В частности, многие развивающиеся страны рассматривают расширение состава Совета Безопасности под углом зрения «демократизации» этого органа. В отличие от этого постоянные члены Совета придают главное значение его реальной эффективности, которая, несомненно, будет ослабевать с увеличением его численного состава, и, особенно, с возрастанием числа его членов, обладающих «правом вето».

Кроме того, страны Юга и Севера расходятся в понимании приоритетности задач, стоящих перед ООН. «Юг» настаивает на первостепенности вопросов устойчивого развития и помощи. «Север» же во главу угла ставит проблемы безопасности, прав человека и демократии. Отсюда, разнятся акценты в подходах этих групп государств к очередности реформы ООН.

Другие направления реформы ООН

Необходимо продолжать совершенствовать ООН и на других направлениях, на тех участках, где это возможно, и в тех правовых лакунах, которые еще существуют в её процедуре и в её Уставе. Примером может служить принятие решений консенсусом. Через много лет после того, как начал функционировать Устав ООН, возникла  практика, (даже не правило, а именно практика) применения консенсуса. Это было нововведение, которое позволяло не вдаваться в детали редактирования текста, по которому могли быть многочисленные мелкие разногласия, но одобрить решение в принципе, с тем чтобы, когда появится необходимость поговорить о деталях, заинтересованные стороны могли бы это сделать, не нарушая ранее принятой принципиальной договоренности. Это очень интересная новая практика, которая укрепилась, но пока не проявила себя во всех  своих возможностях. Возникает вопрос: следует ли её сейчас записать юридически, зафиксировать как жесткое юридическое правило нового способа голосования?  Не исключено, что еще рано. Эта практика еще развивается и накапливается. И когда она сложится, то самую серединную, центровую и устоявшуюся её часть, можно будет положить на язык юридического правила. Это только один из примеров того, что можно совершенствовать в работе ООН.

Один из постоянных вопросов работы Совета Безопасности — какие вопросы целесообразно ставить на обсуждение в Совете Безопасности ООН? Казалось бы, Устав ООН даёт на это ясный ответ — вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности. Но тот же Устав исключает, например, возможность пересмотра любых решений, относящихся к ведению Второй мировой войны и к послевоенному урегулированию.

 Впервые этот вопрос возник в самый острый и ответственный момент создания ООН — на конференции в Ялте в 1945 году — при обсуждении того, как в будущем сохранить единство великих держав. С советской стороны тогда в качестве примера была весьма прозорливо упомянута возможность требования Китая или Египта о возвращении им  Гонконга или Суэцкого канала, находившихся во владении Англии. И было сказано, что в этом случае обе страны не были бы одиноки и имели бы друзей, а, возможно, и защитников в Ассамблее или в Совете Безопасности. Черчилль сказал на это, что, как он  понимает, полномочия международной организации не могут быть применены против Англии, если она не будет убеждена и откажется согласиться. Сталин заявил, что, как он опасается, споры из-за Гонконга или Суэцкого канала могли бы нарушить единство трех великих держав. Черчилль заявил: «Было бы глупо ставить в международной организации те или иные вопросы, если они могут нарушить единство великих держав».Ф.Д.Рузвельт на это сказал, что в будущем между великими державами, конечно, возникнут разногласия. Они будут всем известны, и будут обсуждаться на Ассамблее. Но если допустить их обсуждение также в Совете, то это не будет способствовать появлению разногласий. Напротив, это покажет, какое доверие мы питаем друг к другу, а также к нашей способности улаживать такие проблемы. Это укрепит, а не ослабит наше единство.

Прошло 11 лет, и в 1956 году проблема принадлежности Суэцкого канала вспыхнула, как сильнейший конфликт, в котором было нарушено единство, и не только между Советским Союзом и Англией, но даже между Англией и Соединенными Штатами Америки.

Сейчас в Совете Безопасности обсуждаются вопросы, касающиеся малых и средних стран, а также касающиеся отношений между этими странами и великими державами. Целесообразно ли выносить на обсуждение Совета Безопасности конфликтные вопросы между самими великими державами? Ответ, по-видимому, остается на усмотрение самих держав. Многие вопросы контроля над стратегическими вооружениями и их сокращением в годы «холодной войны» были, прежде всего, предметом непосредственных переговоров между СССР и США. Однако, наиболее яркий случай столкновения между великими державами, а именно, Карибский кризис был сразу же поставлен в Совете Безопасности ООН, но урегулирован  непосредственно путем обмена посланиями между руководителями СССР и США.

При создании ООН некоторые государства предлагали, чтобы эта организация занималась вопросами поддержания международного мира и безопасности. То есть, чтобы она в первую очередь и главным образом была политической и военной организацией. Англия считала, что правительствам не следует вмешиваться в вопросы экономики, и что мировая торговля должна развиваться на частной и либеральной основе.

Но многие государства, в особенности, средние и малые, были заинтересованы в том, чтобы   мировое сообщество содействовало быстрейшему экономическому развитию их стран. Эта линия нашла свое выражение в Уставе ООН в том, что ООН было поручено заниматься также вопросами экономического и социального сотрудничества, а ответственность за это возложена на Генеральную Ассамблею и, под её руководством, на Экономический и Социальный Совет.

Сейчас вопрос о приоритетах в работе ООН остаётся одним из  наиболее актуальных. Многие малые развивающиеся страны, придавая определенное значение проблемам международного мира и безопасности, но, полагая, что этими проблемами должны заниматься влиятельные в политическом отношении державы, настаивают на приоритете проблем развития.

Соотношение этих двух направлений в деятельности ООН нашло отражение в Уставе ООН, в частности,  в не одинаковых прерогативах двух советов — Совета Безопасности и Экосос. В отличие от Совета Безопасности, ЭКОСОС принимает рекомендации большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании. Он состоит из 54 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей, но Устав не выделяет среди них ни постоянных (великих держав), ни временных членов. Однако при выборах членов ЭКОСОС на Генеральной Ассамблее, великие державы, в силу их влияния на мировую экономику, неизменно  избираются в ЭКОСОС (никто и никогда против этого не возражал).

Сравнение прерогатив двух советов показывает, что, с одной стороны, в Совете Безопасности ООН могут быть приняты поддержанные великими державами жесткие и обязательные для выполнения всеми государствами решения по вопросам сохранения мира, а с другой — в ЭКОСОС — необязательные для всех рекомендации по экономическому и социальному развитию, принятые большинством государств, даже если не все великие державы за них проголосуют. В этом сказывается более мягкий подход по Уставу ООН к решению экономической проблематики в глобальном масштабе.

Генеральная Ассамблея представляет собой «омнифорум» для обсуждения вопросов мировой экономики. Её Экономический и Социальный Совет имеет в принципе ту же природу: он, «по представительству», действует от имени всех его избравших, и при том все докладывает Генеральной Ассамблее и подотчетен ей. Но этих экономических форумов оказалось явно недостаточно для мирового сообщества. За время существования ООН постоянно шел поиск и создание дополнительных форумов для обсуждения отдельных направлений экономического развития, отдельных областей и отраслей международного сотрудничества, равно как и общей стратегии мирового развития. Наряду с этим каждое из специализированных учреждений ООН имеет и   регулярно созывает свои собственные, почти универсальные конференции всех государств — участников.

Наконец, возникла и быстро претворилась в жизнь идея создания «совета сильнейших» — совещание семи наиболее развитых в экономическом отношении государств — США, Англии, Франции, Германии, Японии, Канады и Италии. Россия пробилась в этот форум сначала по формуле «семь с половиной», а затем превратила его в «восьмерку». Хотя на «восьмерке» голосований не проводится и все делается по согласованию, политологи склонны считать, что в ней скрыта тенденция к «диктату сильного» по отношению ко всему остальному миру. Однако и этот форум не предусмотрел и не предупредил развитие мирового финансового кризиса, который нанес свой удар по мировой финансовой системе прямо из центра «восьмерки» — из США. Этот кризис нанес удар и по самой «восьмерке», потому что первым же шагом государств в поисках форума для обсуждения мер выхода из кризиса стало обращение не к «восьмерке», а уже к «двадцатке», которая, пока что тоже мало помогла. Проблема преодоления кризиса обсуждается и на форуме в Давосе и на множестве других двусторонних и многосторонних переговоров. Международные форумы как бы проверяются кризисом по их эффективности в различных форматах. В конечном счете, Генеральная Ассамблея подведет итог этой всемирной дискуссии, выявив на своей очередной сессии всю новизну переживаемого человечеством этапа.

Что мы можем взять для нашего времени из общего исторического прошлого? Первое, что было вечным достижением того времени — видение всех государств не как простой суммы и произвольной россыпи государств, а как сообщества, объединяющего собой — применительно к сегодняшнему дню — все  человечество, и представляющего его как единство со своими общими интересами и правилами жизни, но также и со своими индивидуальностями и идентичностями. Это понимание мира исключает разбалансированную имперскую идеологию, рассматривающую весь мир как сильный цивилизованный и развитый центр, с одной стороны, и слабые зависимые окраины, с другой. Оно исключает также эгоцентричное понимание, высказанное недавно послом США в Москве в интервью газете «Московский комсомолец» от 14 февраля 2009 г., в котором американский представитель заявил, что «то, что хорошо для Америки, хорошо для всего мира…». Иначе видят мир европейцы, представитель которых Х.Солана заявил на пресс-конференции в Москве 19 февраля 2009 года: «Должно быть общее понимание по глобальным вопросам».

Сейчас главный вопрос состоит в том, будут ли международные отношения иметь управляемый характер, учитывающий интересы всего мирового сообщества. Российская Федерация, как сформулировано в утвержденной Президентом РФ Концепции её внешней политики от 12 июля 2008 года (Пр-1440) ставит перед собой в качестве цели «воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, прежде всего, на положениях Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами при центральной и координирующей роли ООН как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью».