Глава тринадцатая. Стратегическое партнерство ЕС и России: ценности и интересы

Для партнерства России и Европейского союза 2008 год, несомненно, оказался своеобразным тестом на готовность сторон искать компромиссные решения, иногда, несмотря на явное несовпадение не только в интерпретации когда-то заявленных «принципов»  сотрудничества, но и «интересов».

В ноябре 2008 года завершился очередной саммит Россия — Европейский союз. Официальный итог — возобновление переговоров по новому соглашению о партнерстве и сотрудничестве, которые были заморожены 1 сентября 2008 года на фоне событий на Южном Кавказе. Результат саммита в Ницце не стал неожиданным ни для политических кругов России и Европейского союза, ни для экспертного сообщества. Решение о продолжении переговоров логически отразило требования экономических реалий.

«Пятидневная кавказская война», проведение «операции по принуждению к миру» и последующее одностороннее признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии вызвали немало спекуляций на тему того, что Европейский союз априори не может строить взаимоотношения с Россией на основе «разделяемых ценностей». Приверженность «общим ценностям», интерпретируемая как последовательное соблюдение определенных либерально-демократических принципов внутригосударственного устройства и внешнеполитического поведения,^[1] традиционно декларировалась европейской стороной в качестве главного условия функционирования партнерства. Однако, осознание факта существующей географической близости, масштаба торгово-экономических связей и комплексной энергетической взаимозависимости не позволило маргинализировать отношения с государством, часто критикуемым Брюсселем и другими европейскими столицами за несоблюдение демократических норм, стандартов и прав человека во внутренней и внешней политике.

Три блока вопросов: преодоление глобального экономического спада, инвестирование в энергетический сектор в условиях финансового кризиса, обеспечение стабильных поставок энергоносителей в зависимости от объемов потребления энергии в Европе и на взаимовыгодных условиях требовали свежих, а главное, совместных решений. Это, конечно, не означало, что контекст саммита: российско-грузинский вопрос или угроза размещения ракетных комплексов «Искандер» в Калининградской области в ответ на развертывание элементов американской ПРО в Европе, не повлиял на общую атмосферу и содержание дискуссий. Однако, саммит в Ницце, ясно зафиксировал две тенденции, которые в настоящий момент определяют суть взаимоотношений ЕС и России: экономическая взаимозависимость и стремление к обеспечению гарантированных объемов поставок энергоносителей.

Для будущей модели сотрудничества подобная ситуация означает, что категория «экономический» и/или «энергетический» интерес отодвигает в сторону, а возможно, даже и вытесняет категорию «разделяемые ценности». Само понятие «разделяемых ценностей», первоначально рассматриваемое европейской стороной как условие существования партнерства, давно уже превратилось в инструмент нагнетания напряжения в отношениях России и Европейского союза в зависимости от складывающейся политической конъюнктуры. Реалистическая оценка современного этапа развития международной среды подтверждает, что Россия и Европейский союз выступают в качестве неизбежных партнеров.

Главный вопрос заключается в том, каким будет оптимальное соотношение: «интересов», «взаимных выгод» и «общих ценностей» в новом формате сотрудничества. Являются ли «разделяемые ценности» необходимым элементом эффективного и долгосрочного партнерства? Если «да», то могут ли Россия и Европейский союз в принципе договориться о формулировке раздела об «общих ценностях» в новой политико-правовой базы сотрудничества. Или мы будем продолжать идти по замкнутому кругу: ценностные ориентиры у нас декларативно одни, но их интерпретации в конкретных ситуациях оказываются абсолютно разными, а список экономических вопросов и проблем безопасности слишком длинный, поэтому выбор в пользу перехода на прагматические взаимоотношения неминуем.

Россия в контексте «ограниченной европеизации»: и «ценности», и «интересы»

Союз, партнерство или любой другой формат сотрудничества, основанный, главным образом,  на экономических интересах или взаимных гарантированных инвестициях в энергетический сектор — это далеко не традиционная система координат для построения взаимоотношений с Россией. Атмосферу первых лет становления политического диалога России и Европейского союза скорее можно охарактеризовать как эпоху «больших надежд», лишенную привкуса современного жесткого экономического/энергетического прагматизма. Именно в этот период Европейский союз стал активно проявлять себя как внешнеполитический игрок, для которого степень «демократичности» политического режима третьей страны значила не меньше, чем объемы и наполнение совместного товарооборота.

Первоначально, подход ЕС к сотрудничеству заключался в том, что Российская Федерация могла стать надежным партнером, только при выполнении двух требований: приверженности «общим ценностям» и либерализации своей экономики. Содержание «общих ценностей», являющихся гарантом стабильных и легко прогнозируемых отношений, было раскрыто в«Соглашении о Партнерстве и Сотрудничестве», первом двустороннем документе, подписанном между Российской Федерацией и Европейским Союзом в 1994 году и ратифицированном в 1997.Статья 2 разделаI «Общие принципы» СПСутверждала, что «уважение демократических принципов и прав человека, определенных, в частности, в Хельсинском Заключительном акте и в Парижской Хартии для Новой Европы, лежит в основе внутренней и внешней политики Сторон и составляет существенный элемент партнерства и настоящего Соглашения». ^[2]

Приверженность «общим ценностям»: соблюдение демократических норм, стандартов поведения, прав человека во внутренней и внешней политике была одновременно и условием существования, и целью реализации сотрудничества. Основным мотивом подобной модернизации России было достижение предсказуемости в поведении этого нового субъекта международных отношений. С момента ратификации документа российской стороной Европейский союз мог выступать в качестве неформального арбитра в оценке качества складывающейся политической системы в России. Как отмечает Кристоф Хиллион (ChristopheHillion), статья 2 предполагала, что «уважение демократических принципов и прав человека» представляет собой «существенный элемент партнерства», на практике это означало, что Европейский союз мог разорвать СПС в любой момент при несоблюдении российской стороной статьи 2^[3].

СПС как правовой формат регулирования взаимоотношений был явной попыткой применить к России адаптированный вариант «Копенгагенских критериев» или модели «европеизации», которая уже апробировалась в отношении стран Центрально-Восточной Европы и Прибалтийских государств. Европейский союз фактически стремился реализовать «политику постановки условий» не только политического, но и экономического характера, подкрепляемую материальными и нематериальными наградами. Особенность заключалась в характере предлагаемого российской стороне «вознаграждения».

Формула «альтернативной интеграции» или стратегия «ограниченной европеизации» предполагала, что основным стимулом реформирования выступало не полноправное членство в Европейском союзе, а «деньги, усиление торговых взаимоотношений и технические советы»^[4]. 

В случае успешного осуществления как экономических, так и политических реформ России предоставлялась возможность создания зоны свободной торговли, реализация которой зависела от сроков присоединения РФ к ВТО.

Как утверждают одни из теоретиков концепции «европеизации» Фрэнк Шиммелфенниг (Frank Shimmelfennig) и Ульрих Зедельмайер (Ulrich Sedelmeier), эффективность реализации данной стратегии зависит от того, насколько «значимыми» и «значительными» по сравнению с затратами на осуществление реформ воспринимаются стимулы для перехода на стандарты ЕС.^[5] На момент вступления СПС в силу ситуация в российской экономике была весьма противоречивой. Полная неэффективность налоговой политики, низкие цены на нефть, отрицательный платежный баланс,  снижение объемов производства были явными показателями неконкурентоспособности экономики. Создание ЗСТ в таких условиях могло оказаться просто губительным. Более того, модель технической и денежной поддержки РФ подразумевала, прежде всего, финансирование западных экспертов и консультантов, например, в области осуществления административной реформы, в результате чего, большинство средств было просто растрачено.^[6]

Взаимоотношения Европейского союза и России начала 1990х годов представляли собой классический диалог на основе принципа «ведущий-ведомый». В рамках концепции «ограниченной европеизации» Европейский союз позиционировал себя как априори сильный нормативный центр, политическая и экономическая модель которого являлись наиболее успешными и достойными подражания. «Общие ценности» в виде набора определенных принципов внутригосударственного устройства и внешнеполитического поведения на практике воплощались в предложенных со стороны ЕС политических и экономических парадигмах. Приверженность «общим ценностям» фактически означала адаптацию этих парадигм. Формат партнерства ранних 1990х годов предполагал длительный процесс реализации «интересов», главным образом, в области экоомики с целью достижения взаимных «выгод», непременно обусловленный соблюдением  ряда политических и экономических требований под девизом «общих ценностей».

Обладая ограниченным внешнеполитическим ресурсом, стремясь получить поддержку кредитных запросов в международных финансовых институтах, в начале 1990х годов Российская Федерация не была готова обсуждать альтернативные по сравнению с СПС модели сотрудничества с Европейским союзом. Россия приняла на себя обязательства по сближению законодательной, политико-правовой и экономической моделей государственного устройства с европейской. Этот факт должен был на практике подтвердить выбор новой политической элиты в пользу «демократического курса» развития страны. Доминирование во внешнеполитической стратегии двух идей: «создание благоприятных международных условий для строительства демократии в России» и «демократическая солидарность» с Западными партнерами в принципе не предполагало собственного проекта «разделяемых с ЕС ценностей» как основы будущего сотрудничества.

Значимость подобного проекта могла заключаться не в содержательном отличии российских и европейских ценностей, выбор в пользу либерально-демократической модели модернизации страны был сделан вполне однозначно^[7], но в четком определении для себя и для внешнего мира степени самостоятельности России в осуществлении либерально-демократических реформ.

Приходиться констатировать, что в истории сотрудничества России и Европейского союза начало 1990 годов — это этап, в рамках которого проявилось сильное ослабление «субъектности» России как внешнеполитического игрока. Европейский союз, напротив, активно укреплял свои позиции не только в качестве мощного и притягательного для окружающих экономического центра силы, но и института, способного трансформировать политические системы «третьих стран». Отсутствие крайней полярности взглядов на место России в трансформирующейся системе международных отношений как со стороны ЕС, так и со стороны российского политического руководства, сложная внутриэкономическая обстановка создали объективные предпосылки для принятия Россией изначально противоречивой модели сотрудничества.

В период ранних 1990х в формуле «экономический интерес» — «взаимные выгоды» — «ценности» последней категории было отведено место далеко не риторического инструмента давления на Россию. Формулировка «ценностного компонента», заложенная в рамках СПС, юридически создавала реальную угрозу разрыва отношений при несоответствии заявленному «ценностному измерению». Этот факт придавал СПС дополнительный вес именно в качестве соглашения, ориентированного не только на реализацию совместных интересов, но и на поддержание определенного «нормативного» профайла сторон. Главный проигрыш РФ заключался в том, что она была вынуждена согласиться с ролью объекта оценки со стороны априори более «совершенного» игрока. При этом уровень допустимых бонусов России внутри данной модели сотрудничества с ЕС был на порядок ниже, чем у других партнеров ЕС в рамках стратегии «европеизации».

Поиск новых форматов сотрудничества ЕС и России: переоценка «старых» принципов?

В истории  взаимоотношений России и Европейского союза период 1990х — это этап, прошедший под лозунгом концепции ограниченной «европеизации». Подобное утверждение можно считать уже «классическим» как для отечественной науки о международных отношениях, так и для западных европейских исследований. Четкое распределение ролей на «субъекта» и «объекта» европейской политики было фактически предопределено состоянием российской экономики и тем содержанием внешнеполитического курса, которое выбрало российское руководство по окончании «холодной войны»: «демократическая солидарность» с Западными партнерами. Однако постоянное изменение международной среды, появление новых угроз международной безопасности, внутренняя эволюция, как России, так и Европейского союза неизбежно потребовали пересмотра уже сложившегося подхода.

Концепция ограниченной «европеизации» стала проявлять свою полную несостоятельность уже в конце 1990х годов, прежде всего потому, что Россия стала более активно претендовать на роль самостоятельного игрока, отстающего собственное видение принципов построения нового международного порядка. В рамках нового подхода к системе международных отношений, Россия пыталась снять главное противоречие, заложенное более ранней моделью сотрудничества: фактическое отсутствие права на самостоятельное определение направлений внутреннего и внешнего развития.

Эти попытки нашли отражение в главном внешнеполитическом документе в отношении Европейского союза:«Стратегию развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 —2010 гг.)».  Данный документ должен был окончательно подвести черту под иллюзией о том, что Российская Федерация вследствие своей экономической слабости, неспособности четко сформулировать свои национальные интересы может выступать лишь в качестве легко интегрируемым объектом политики Европейского союза.

«Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 —2010 гг.)»была принята в октябре 1999. Появление данного документа стало важнейшим этапом в истории взаимоотношений России и Европейского союза. Частично этот документ был реакцией политической элиты на«Коллективную стратегию Европейского союза по отношению к России». Данная стратегия была принята в июне 1999 года на саммите в Кельне и подчеркивала последовательность и преемственность с ранее установленным подходом ЕС к взаимоотношениям с Россией. Для ЕС она имела скорее технический и прикладной характер, так как Европейский союз конца 90х годов сам находился в процессе наполнения конкретным содержанием своей внешней политики и политики в области безопасности. Амстердамский Договор 1997 года ввел в действие новый инструмент внешней политики Европейского союза: «коллективные стратегии». Однако для российского руководства «коллективная стратегия» с заявленными стратегическими целями: «построения открытой, плюралистической демократии в России, обеспечения стабильности в Европе и укрепления безопасности в мире»^[8] послужила хорошим стимулом для обозначения собственного вектора развития взаимоотношений с ЕС. 

До 1999 у России отсутствовала детальная официальная позиция на цели и задачи сотрудничества с ЕС. Стратегия России в отношении Европейского союза раскрывала принципы, на основе которых новая политическая элита планировала развивать кооперацию с данным международным институтом. Документ можно назвать своеобразной попыткой предложить свое понимание формулы: «экономический интерес» — «выгода» — «ценности» во взаимоотношениях с ЕС. Российское политическое руководство стремилось четко обозначить собственные ценностные ориентиры как основу настоящего и будущего сотрудничества. В рамках «стратегического партнерства» Россия, прежде всего, «должна [была] сохранять свободу определения и проведения своей внутренней и внешней политики, свой статус и преимущества евроазиатского государства и крупнейшей страны СНГ, независимость позиций и деятельности в международных организациях».[9] Вопрос о том, насколько подобный подход мог быть адекватно воспринят и учтен Европейским союзом в дальнейших отношениях с Россией, оставался открытым.

Документ явно отражал те изменения, которые произошли как внутри страны, так и в самой системе международных отношений в конце 1990х годов. Среднесрочная стратегия впервые символизировала отказ от традиционной схемы построения взаимоотношений, основанной на принятии политико-правовых и экономических стандартов Европейского союза как главного условия эффективной реализации сотрудничества. Документ содержал в себе положения относительно сближения экономического законодательства и технических стандартов, однако российская сторона подчеркивала, что подобный процесс не должен быть односторонним.^[10]

Налицо явное столкновение между стратегическими подходами Европейского союза и Российской Федерации по отношению друг к другу. Формула Европейского союза подчеркивает преемственность с «ограниченной концепцией европеизации», предложенной России в рамках СПС.

«Разделяемые ценности»: демократия, верховенство закона, права человека остаются главным условиям существования сотрудничества. Целью кооперации является достижение объективно совпадающих интересов двух сторон: торговля, экономическое сотрудничество и международная безопасность и стабильность. Главная проблема подобного подхода заключалась не в том, что определенные либерально-демократические ценности выступали в качестве основы сотрудничества, а в том, что за Европейским союзом могла закрепиться роль неформального арбитра в оценке степени приверженности России выбранным ценностям. Соответственно только Европейский союз мог определять шкалу оценки и варьировать ее в зависимости от изменений, как во внешнеполитической, так и во внутриполитической ситуации в России.

Российская сторона, напротив, с принятием среднесрочной стратегии открыто заявляла о своих амбициях мировой державы и наличии ресурсов, с помощью которых РФ могла влиять на складывающуюся систему безопасности на европейском континенте. Впоследствии данный подход был закреплен в обновленной концепции национальной безопасности от 2000 года. При таком восприятии «себя» в системе международных отношений невозможно было говорить о каком-либо принятии внешних принципов реализации собственной внутренней политики.

В среднесрочной стратегии российское руководство полностью отвергало попытки Европейского союза влиять на Российскую Федерацию через «политику постановки условий». Идея приверженности «разделяемым ценностям»: демократии, верховенству закона, правам человека как залога эффективного стратегического партнерства отсутствовала в данном документе. Стратегическое партнерство определялось через четко обозначенные «разделяемые» интересы, в число которых содействие внутренней политической трансформации РФ, тем более на основе диктуемых извне принципов и ценностей, явно не входило. Круг интересов РФ по отношению к ЕС включал в себя вопросы, представлявшие для России наибольшую значимость: прежде всего экономические аспекты взаимоотношений с ЕС и создание эффективной системы коллективной безопасности на континенте.

Взаимоотношения России и Европейского союза конца 1990х годов, казалось бы, декларативно совпадали относительно понимания объективно-существующих «интересов», реализация которых могла принести дивиденды обоим субъектам. Различия заключались в той роли, которая отводилась категории «общих ценностей» в формате сотрудничества ЕС-России. Европейская сторона упорно цеплялась за идею «обусловленности» стратегического партнерства «разделяемыми ценностями». Более того, в конце 1990х со стороны Европейского союза в формуле: «интересы» — «выгоды» — «ценности» чашу весов фактически перевесило стремление подчеркнуть значимость последнего компонента. Это было связано с началом второй Чеченской кампании на Северном Кавказе.

В декабре 1999 на саммите ЕС в Хельсинки «стратегическое партнерство» с Россией было заморожено (впервые в истории взаимоотношений). Европейский союз наложил вето на фонды программы «ТАСИС» и «Северное измерение», а также другие форматы кооперации с РФ.^[11]Однако, качественное изменение состояния всей международной среды, произошедшее после «11 сентября» 2001, неизбежно требовало подхода, который позволил бы управлять разногласиями на основе прагматизма и баланса интересов, пусть даже и при объективно существующих или декларируемых ценностных расхождениях.

Провозглашение глобальной войны с терроризмом в сентябре 2001 году и интенсивное сотрудничество России и США по данной проблеме привели к постепенному смягчению позиций европейских партнеров в вопросе «общих ценностей», и особенно соблюдения прав человека в Чечне и определения понятий «террорист» и «борец за свободу».

На изменение позиций институтов Европейского союза по вопросу «общих ценностей» должен был повлиять еще один фактор. Российская Федерация при двух сроках президентства В.В.Путина стала представлять сильную структуру государственной власти и президентского аппарата с интенсивно развивающейся экономикой, поддерживаемой высокими ценами на энергоносители. Реализация «политики постановки условий» с явным доминированием требования приверженности «разделяемым ценностям» по отношению к такому государству могла оказаться весьма трудоемкой и неэффективной. Более того, «жесткая линия» по вопросу «общих ценностей» была контрпродуктивной для решения проблем в тех областях, которые требовали от обеих сторон быстрого, а главное совместного реагирования.

Оценка периода конца 1990х начала 2000х годов во взаимоотношениях ЕС и России дает в целом основания утверждать следующее. На этом этапе оба игрока разделяли необходимость установления нового качества взаимоотношений, в формате «стратегического партнерства». Однако принципы построения этого партнерства являлись малосогласующимися между собой. Российское политическое руководство постоянно подчеркивало, что любое взаимодействие с Европейским союзом должно строиться на трех основных «китах»: свобода определения и проведения своей внутренней и внешней политики, независимость деятельности в международных организациях и равноправие.

Для Европейского союза подобный подход оставался неприемлемым. Он требовал не только отказа от традиционной философии «постановки» условий и демократической трансформации третьих стран, но и соответственно ставил вопрос о разработке нового современного механизма взаимодействия, основанного на изменившемся понимании Россией своего места в системе международных отношений. Трата времени и ресурсов на пересмотр уже сложившегося подхода не представлялась для Европейского союза целесообразной.

Процесс преодоления «концепции ограниченной европеизации» нашел свое отражение скорее в плоскости практической политики, чем на уровне международно-правовых документов со стороны ЕС. Де-юре европейская сторона четко придерживалась идеи «обусловленности» стратегического партнерства «разделяемыми ценностями», даже пытаясь подкрепить эту стратегию определенными практическими шагами, такими как замораживание фондов ТАСИС и «Северное измерение» в ответ на начало второй Чеченской кампании. Однако появление новых глобальных угроз безопасности, таких как транснациональный терроризм, требовало совместных решений и взаимодействия, а значит и большей гибкости в плане критики соответствия РФ «ценностному измерению» ЕС. 

Концепт «ценностей» в «дорожных картах»

Отказ от традиционной «политики постановки условий» 1990х годов происходил постепенно и представлял собой длительный процесс противостояния позиций не только отдельных стран, но и различных институтов Европейского союза. За период с конца 1990х по 2004 год, до момента утверждения содержания дорожных карт по четырем общим пространствам несколько институтов Европейского союза приняли аналитические документы, которые предлагали обновленную стратегию ЕС в отношении России, а также оценку факторов, тормозящих сотрудничество между двумя субъектами.

Этими документами стали«Доклад комитета Европейского Парламента по международным делам, правам человека и общей внешней и оборонной политике» (2004),«Сообщение Комиссии Европейских Сообществ Совету ЕС и Европейскому Парламенту» (2004)и«Заключение Совета ЕС по вопросам взаимоотношений с РФ» (2004). Они были односторонними попытками ЕС переосмыслить основы взаимоотношений с Россией, в том числе соотношение «ценностного» и «экономического» компонентов сотрудничества по степени их значимости. «Общие/разделяемые ценности» продолжали традиционно формулироваться через соблюдение принципов либеральной демократии, принципам рыночной экономики и уважение прав человека, в особенности прав национальных меньшинств. Комиссия Европейских Сообществ и Европейский Парламент  по-прежнему не были готовы к полному отказу от идеи приверженности общим ценностям во взаимоотношениях с Россией.

Однако более умеренная позиция Совета Европейского союза, выраженная в«Заключении Совета ЕС по вопросам взаимоотношений с РФ» (2004), состояла в том, чтопартнерстводолжно способствовать уважению «общих ценностей» и взаимному продвижению интересов в рамках существующего формата СПС и будущего формата «четырех дорожных карт». Постепенно уходила в прошлое формула сотрудничества,существенным элементом которого было соблюдение «разделяемых ценностей». Приверженность общим ценностям перестала быть необходимым гарантом существования взаимоотношений между двумя субъектами, оставаясь при этом одной из целей сотрудничества.

Современный этап сотрудничества России и Европейского союза как период явного доминирования прагматического, прежде всего экономического и энергетического интереса, над какими-либо нормативными вопросами юридически был оформлен в 2005 году. В этом году было утверждено содержание дорожных карт по «четырем общим пространствам». Данные документы, подтвердили мнение, часто звучащее в российском и в западном научном сообществах. В настоящий момент Европейский союз и Российская Федерация не являются теми субъектами международных отношений, которые подписывали Соглашение о Партнерстве и Сотрудничестве. Одно из главных отличий «дорожных карт» от СПС и Планов Действий, предложенных другим странам в рамках «Европейской Политики Добрососедства», было отсутствие требования о выполнении ряда «политических условий» как основы движения от «кооперации» к «интеграции» или углубления двусторонних контактов. Формула партнерства,существенным элементомкоторого является приверженность «общим ценностям», фактически исчезла из диалога ЕС-Россия.

Данный факт не означал полное отсутствие преемственности с более ранними подходами к сотрудничеству друг с другом. Дорожные карты подчеркивали, что «стратегическое партнерство» между РФ и ЕС должно строиться на «общих ценностях», равенстве и взаимном уважении интересов. Новая модель взаимоотношений сочетала принципы, заявленные ЕС в «Коллективной стратегии» и Россией в «Среднесрочной стратегии». По-прежнему концепт «общих ценностей» в целом определялся через набор демократических принципов и уважение прав человека, в особенности прав лиц принадлежащих к меньшинствам. Ссылка на «общие ценности» как основы взаимоотношений содержалась в двух дорожных картах: по общему пространству внешней безопасности и общему пространству свободы, безопасности и правосудия. Однако, роль данного компонента в «дорожных картах» была совсем иной по сравнению с СПС и тем более с «Коллективной стратегией».

«Дорожные карты» выглядели менее амбициозно в плане соблюдения «общих ценностей». В преамбуле дорожной карты по общему пространству внешней безопасности, четко и ясно утверждалось, что стороны разделяют принципы, отраженные в Хельсинском Заключительном Акте. Выполнение положений Хельсинского Заключительного Акта больше не представляло «существенный элемент» партнерства. Де-юре данный факт снимал угрозу разрыва взаимоотношений в случае нарушения каких-либо демократических норм и стандартов поведения.

Более того, в дорожной карте по общему пространству свободы, безопасности и правосудия было отмечено, что «сотрудничество между Россией и ЕС в области свободы, безопасности и правосудия уже достаточно продвинулось и стало ключевым элементом развития стратегического партнерства между обеими сторонами». Например, «достигнут прогресс вследствие установления регулярных консультаций по правам человека, включая права меньшинств и основные свободы»^[12]. Могло возникнуть впечатление, что дебаты о проблеме приверженности «общим ценностям», которые проходили до утверждения «дорожных карт», — это определенный риторический инструмент оказания давления на Российскую Федерацию. Юридически, ситуация была абсолютно обратной, Европейский союз документально подтверждал улучшение взаимоотношений.

Во-вторых, понятие «общих ценностей» не имело ссылок на какие-либо только европейские нормы и стандарты. В преамбуле дорожной карты по общему пространству свободы, безопасности и правосудия подчеркивалась значимость уважения прав и свобод, сформулированных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Акцентирование внимания на обязательствах по соблюдению единых, общепринятых норм, закрепленных в рамках различных международных правовых документах, уже подписанных сторонами,  было важным шагом для Европейского союза. В данном случае Европейский союз смог избежать обвинений в стремлении навязать собственное «acquis politique» самостоятельному субъекту международного права. Определение понятия «общие ценности» только со стороны Европейского союза неизбежно привело бы к критике относительно вмешательства во внутренние дела России.

К моменту утверждения «дорожных карт» Российская Федерация приняла на себя многочисленные обязательства в рамках различных международных конвенций и членства в таких организациях как ООН, ОБСЕ, Совет Европы.  Ссылки на уважение определенных ценностей, норм и стандартов поведения, закрепленных в международном формате, уже нельзя было рассматривать, как попытку транслировать европейское законодательство на российскую почву. Однако необходимо отметить, что Европейский союз не стремился с легкостью отказаться от изначальной концепции «ограниченной Европеизации» ранних 1990х годов. Дорожная карта по общему экономическому пространству содержала многочисленные положения о необходимости гармонизации российского законодательства, совместимости, сближении, при этом, вполне естественно^[13], что экономическая модель ЕС и его технические стандарты воспринимаются как априори лучшие.

Вместе с тем, российские эксперты утверждали, что понимание содержания процесса «интеграции» между Российской Федерацией и Европейским союзом изменилось. Первоначально под процессом интеграции подразумевалось одностороннее сближение российской законодательной, политико-правовой и экономической моделей с европейской. В настоящий момент речь идет скорее о двустороннем сближении, основанном на согласовании и обмене интересами.^[14] Конечной целью политического, экономического и культурного диалогов в контексте каждой из дорожных карт как раз и являлось максимальное согласование позиций обеих сторон по наиболее значимым вопросам.

В новом понимании сущности взаимоотношений произошла девальвация той роли, которая предписывалась категории «общих ценностей» в начале 1990х годов. В декларируемом формате партнерства,  степень приверженности «общим ценностям» уже не выступала как фактор, определяющий возможность и эффективность реализации совместных интересов, стороны уже «разделяли» эти ценности.

Даже в дорожной карте по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, элемент «свободы» ограничился вопросами, представлявшими наиболее практический интерес для Европейского союза и для России. Круг этих вопросов включил проблему облегченных процедур получения виз для российских граждан, и в перспективе создание безвизового режима, а также борьбу с нелегальной миграцией и нелегальной трансграничной деятельностью. Россия твердо стремилась оградить себя от вмешательства, рекомендаций или просто обсуждения внутренних реформ, связанных с изменением качества политической системы. Европейского союз проявлял неспособность подчеркнуть большую значимость нормативного компонента во взаимоотношениях с Россией, по сравнению с реализацией интересов в сфере экономики и обеспечения коллективной безопасности.

С другой стороны, наполнение конкретным содержанием определенных сфер сотрудничества Россия — Европейский союз, в результате чего появились дорожные карты по общему пространству внешней безопасности и по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, могло вызвать ряд трудностей. Трудности уже были связаны не с возможным несовпадением ценностных основ кооперации, а с реальным расхождением интересов сторон.

Декларативное выделение областей сотрудничества еще не означало создание и реализацию эффективных совместных проектов. Например, так и не были определены критерии совместного участия России и ЕС в различных операциях по поддержанию международной безопасности и стабильности. Россию в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны интересовало, прежде всего, участие в принятии решений на самых ранних стадиях или хотя бы предоставление ей консультативной роли.^[15] Данный аспект также остался вне дорожной карты по общему пространству внешней безопасности.

Участие и сотрудничество двух сторон в кризисном регулировании было одной из наиболее проблемных областей. Противоречивым оставался вопрос выработки совместных подходов к разрешению региональных «замороженных» конфликтов в регионах, прилегающих к границам Европейского союза и Российской Федерации. В рамках этой области РФ очень часто критиковали не только за несоблюдение так называемых «европейских ценностей»: демократии верховенства закона, уважения прав человека и национальных меньшинств, но и за объективное отсутствие общих с Европейским союзом интересов. По мнению западных экспертов, если Европейский союз был заинтересован в стабилизации и укреплении государственных институтов^[16], то Россия стремилась способствовать «управляемой нестабильности».^[17] Провозгласив пространство СНГ зоной приоритетных экономических и политических интересов, вполне естественно, что Россия не хотела соглашаться ни на один формат сотрудничества с Европейским союзом, который был потенциально способен ослабить ее экономическое и политическое влияние.

«Августовская» война на Южном Кавказе: возможны ли новые основы сотрудничества ЕС и России?

Прошло уже практически четыре года с момента принятия «дорожных карт» по каждому из четырех общих пространств. Объективно, это довольно короткий срок, для того чтобы дать реалистическую оценку качеству и эффективности совместной работы по их реализации, тем более что кризисные явления в экономике и мировой политики 2008 уже требуют нестандартных решений и пересмотра ранее существовавших подходов к разрешению конфликтных ситуаций. Однако именно за эти короткие четыре года готовность Европейского союза и России понимать друг друга по принципиальным вопросам международной безопасности была подвергнута серьезному испытанию.

«Августовская» война» 2008 года не только привнесла в европейскую журналистику яркую метафору о возможности превращения «жаркого лета» на Кавказе в «холодную зиму» в Европе, но и открыла новую страницу в дискуссии о наличии у Европейского союза и России разделяемых «ценностей», «интересов», «механизмов» для обеспечения этих интересов в области международной безопасности.

Возможна ли реализации в плоскости практической политики «обновленной» формулы сотрудничества, которая была заявлена в Дорожной карте по внешней безопасности и основывалась на «трех китах»: 1) Россия и ЕС разделяют определенные международно-правовые рамки поведения, закрепленные в Хельсинском Заключительном Акте, 2) Россия и ЕС имеют определенный набор практических интересов в рамках пяти обозначенных сфер внешней безопасности и 3) Игроки пытаются согласовывать процедуры реагирования и совместные решения по наиболее значимым международным проблемам.

К сожалению, ответ на этот вопрос в контексте войны в Южной Осетии оказался весьма противоречивым и напоминал тяжелое восхождение по вертикали, где каждый шаг вперед мог сопровождаться еще большими откатами назад. Начало Женевских дискуссии по стабилизации ситуации в Южной Осетии и Абхазии, и затем последовавшие закрытие миссий наблюдателей ОБСЕ и ООН яркий тому пример.

Не секрет, что сотрудничество в области кризисного регулирования всегда воспринималось как российскими, так и зарубежными экспертами, как направление, в рамках которого интересы сторон могли не только не совпадать, но и противоречить друг другу. События на Южном Кавказе вновь заострили внимание еще на одном основополагающем аспекте проблемы разрешения «замороженных конфликтов». У Европейского союза и России сохраняются фактические разногласия относительно интерпретации таких принципов Хельсинского Заключительного Акта как территориальная целостность и право на самоопределение, нерушимость границ и основания для использования военной силы.

События с признанием независимости Косово, а затем Южной Осетии и Абхазии подтвердили, что оба игрока готовы прагматически инструментализировать «ценности»/«принципы»/ «нормы» в зависимости от конкретных событий. По-прежнему актуальным остается вопрос, насколько в ближайшем будущем эффективность осуществления совместного кризисного регулирования стоит привязывать к четкому и согласованному между сторонами пониманию отдельных принципов Хельсинского Заключительного Акта. Будем ли мы двигаться от установления единой интерпретации отдельных его положений с целью устранения будущих противоречий или в принципе нас устраивает формат взаимоотношений, в рамках которого, различия в толковании определенных международно-правовых норм не мешают проведению реальных шагов по урегулированию конфликтов.

На данный момент мы придерживаемся второго сценария. Разногласия по поводу «ценностных основ» взаимоотношений в целом или в рамках какой-то определенной сферы, заявленной в дорожной карте по внешней безопасности, не являются поводом для стагнации диалога или отказа от возможных для обеих сторон действий в каждом конкретном случае. Несмотря на явное не совпадение «ценностных измерений» России и ЕС, в рамках которых оценивалась ситуация на Южном Кавказе в августе 2008 и после признания независимости южно-кавказских республик, стороны осознают необходимость поиска максимально приемлемых действий для сохранения стабильности в этом регионе. В данном случае решающими факторами остаются «интересы» сторон в данном регионе и величина последствий при дестабилизации достигнутого status-quo.

Европейский союз заинтересован в удержании тех позиций медиатора конфликта, которые были завоеваны дипломатией президента Саркози в ходе «пятидневной» войны, и намерен продолжать проецировать свое политическое влияние на Южном Кавказе, где позиции России, безусловно, значимы. Следовательно, диалог с Россией неизбежен. Российской Федерации не нужна изоляция из-за признания независимости Южной Осетии и Абхазии, более того, активное участие в переговорах со всеми заинтересованными сторонами: США, ЕС, ОБСЕ, ООН, Грузии, Южной Осетией и Абхазией  позволяет отчасти контролировать политические изменения ситуации в регионе. Таким образом, именно прикладные «интересы» сторон заставляют их вновь и вновь садиться за стол переговоров и искать решения конкретных задач, несмотря на явные несовпадения в интерпретации заявленных «ценностных основ» взаимоотношений.

Перспективы

В настоящий момент и Европейскому союзу и Российской Федерации все труднее утверждать, что они пытаются строить стратегическое партнерство на основе «разделяемых ценностей». Проблема приверженности «общим ценностям» оставалась одним из наиболее чувствительных вопросов во взаимоотношениях двух субъектов на протяжении всех 1990х годов и середины 2000х годов.

Европейский союз активно стремился осуществить конвергенцию российской политической и экономической модели с собственными стандартами под девизом соблюдения «общих ценностей». Естественно, что функция «высшего арбитра» в оценке соответствия Российской Федерации либерально-демократическим принципам внутригосударственного устройства и внешнеполитического поведения также должна была закрепиться за европейским международным институтом. Реализация «прикладных интересов» была обусловлена соблюдением «разделяемых ценностей».

Качественное изменение характеристик двух субъектов должно было неизбежно привести к переоценке принципиальных основ и содержания модели сотрудничества. Во–первых, произошло возвращение России на международную арену в качестве самостоятельного игрока, обладающего ресурсами и потенциалом для воздействия на общемировые процессы. Во-вторых, Европейский союз стал стремиться играть активную роль не только мощного экономического центра, но и «глобального полюса силы», способного внести свой вклад в решение стратегических проблем международной безопасности. Эти факторы неизбежно требовали от двух субъектов координации совместных действий по отражению глобальных угроз, а также  реалистической оценки того, в каких областях и насколько значительным является их влияние друг на друга.

В современных взаимоотношениях Европейского союза и Российской Федерации происходит явное доминирование экономического и/или энергетического realpolitique над какими-либо требованиями приверженности «общим ценностям». Возобновление переговоров по новому соглашению о партнерстве и сотрудничестве на саммите в Ницце в ноябре 2008, в данном случае, стало ярким подтверждением существующей асимметрии в том значении, которое ЕС придает экономическому и нормативному аспектам взаимоотношений.

Дипломатическая пауза, возникшая в отношениях двух субъектов из-за разного понимания «принципа территориальной целостности» в ситуации с Южной Осетией и Абхазией носила чисто инструментальный характер. Она могла способствовать лишь большему росту напряженности не только в политической, но и экономической сферах сотрудничества, и в итоге углублению дефицита доверия. Позволить себе подобную роскошь, ни европейская, ни российская сторона не могли в силу объемов торгово-финансовых отношений, необходимости инвестиционного сотрудничества в энергетическом секторе. Вероятно, даже на уровне высших официальных кругов ЕС, мог сыграть свою роль и часто озвучиваемый в европейских газетах «миф о возможности превращения «жаркого лета» на Кавказе в «холодную зиму» в Европе».

Даже «особое мнение» Литвы, стремившейся заручиться поддержкой Польши и Великобритании, традиционных сторонников политики «жесткого порицания» России за отсутствие  соблюдения демократических принципов, норм и стандартов поведения никак не повлияло на решение о продолжении переговоров. Ни Европейский союз в целом, ни отдельные страны-члены не были готовы пожертвовать экономическими выгодами сотрудничества во имя «наказания» России за  «несоответствие» ее действий нормам международного права.

Сейчас на практике ЕС реализует модель, предложенную в отношении России Министерством Иностранных Дел Германии: «постепенное приближение через рост взаимозависимости и сотрудничества».^[18] Этот подход предполагает способствование постепенной трансформации политической и экономической систем России через усиление контактов и взаимодействия в тех сферах, где Европейский союз имеет определенное асимметрическое преимущество по сравнению с Россией. Путем развития и углубления торговых связей европейские эксперты надеются достигнуть большей открытости, уважения к закону и соблюдения прав на частную собственность в РФ.

Парадокс заключается в том, что и европейская[19]и российская[20] стороны признают необходимость включения концепта «общих ценностей» в новое соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Если раздел о «разделяемых ценностях» как основы будущего сотрудничества сторон войдет в новый документ, то главная интрига заключается в том, как он будет сформулирован. Для Европейского союза проблема содержания этого раздела — это вопрос оценки соотношения по степени значимости экономического и нормативного компонентов во взаимоотношениях с РФ.

Во-вторых, неясной остается роль, которую могут сыграть новые страны — члены ЕС в разработке единой стратегии в отношении России. «Новички» всегда позиционировали цель либерализации и демократизация РФ как имеющую прямую взаимосвязь с обеспечением их собственной безопасности. Возражения, которые окружали процесс выработки мандата на ведение переговоров о новой политико-правовой базе сотрудничества, а именно жесткая позиция Польши и Литвы, еще раз подтвердили высокую вероятность трудностей, связанных не только с обсуждением конкретного содержательного наполнения документа, но и с последующей его ратификацией.

В-третьих, это проблема степени совпадения общей стратегии Европейского союза как международного института и независимой внешней политики каждого члена ЕС как суверенного государства – самостоятельного субъекта международных отношений. Стремление государств Центрально-Восточной Европы: Болгарии, Румынии, Венгрии, Словакии подобно Франции и Германии активно развивать двусторонние контакты с Россией особенно в плане энергетического сотрудничества очень часто размывает одну из главных целей ЕС, сформулированную в Общей Внешней Политике и Политике в Области Безопасности: развитие и консолидация демократических режимов, верховенство закона, уважение прав человека и фундаментальных свобод.

В то же время у российской стороны явно существует определенная «красная линия» в переговорном процессе с Европейским союзом, отступать за которую, официальные представители не намерены. В качестве крайнего форпоста российские эксперты выделяют три вопроса, уступки по которым неприемлемы в диалоге об общих ценностях: «закрепление особой роли России в Европе, отказ от формулы приближения России к нормам, регулирующим экономическую и политическую жизнь Евросоюза, отсутствие оценочных суждений о состоянии российской экономики и общества в целом».[21] Современная экономическая и политическая ситуация в России, ее активная роль и вклад в разрешение ведущих проблем международной безопасности не должны позволить ЕС стать лидером в переговорном процессе по компоненту «общих ценностей» в новом Соглашении о Партнерстве и Сотрудничестве.

Для Европейского союза вопрос о включении и формате «ценностного компонента» в Соглашении о Партнерстве и Сотрудничестве это своеобразный тест способности приводить к «общему знаменателю» позиции различных стран-членов ЕС и расставлять приоритеты в модели стратегических взаимоотношений с Россией. Однако и российская сторона должна обладать собственным видением того, как должен выглядеть раздел об «общих ценностей» в новом документе. В настоящий момент можно логически сделать вывод о том, что он не может принять формат 1990х годов, когда Российская Федерация воспринималась в качестве объекта политики Европейского союза и должна была полностью соответствовать, предлагаемым извне политическим, экономическим, социальным моделям.

^[1]Здесь и далее термины «общие ценности» и «разделяемые ценности» рассматриваются как синонимичные. Содержание понятия определяется через статью 2 раздела I «Общие принципы» Соглашения о Партнерстве и Сотрудничестве (1994)

^[2] Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Европейским Союзом и Российской Федерацией (24 июня 1994 года) и Протокол к СПС (27 апреля 2004 года), стр. 7.

^[3]Hillion, Christophe: Common Strategies and the Interface between E.C. External Relations and the CFSP: Lessons of the Partnership Between the EU and Russia, pp. 290-291.

^[4]Barysch, Katinka: The EU and Russia: from Principle to Pragmatism?, Centre for European Reform, Policy Brief, November 2006

^[5]Shimmelfennig, Frank and Ulrich Sedelmeier, “Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe” Journal of European Public Policy 11, no. 4 (2004): 661-679. p. 663

^[6]Wedel, Janine.: Collision and Collusion: The Strange Case of Western Aid to Eastern Europe, 1989 — 1998, New York : St. Martin’s Press, 1998.

^[7]Модернизация России и Европа. Россия в Новом Веке: Внешнеполитическое Измерение. Сборник Материалов Заседаний Экспертного Совета Комитета Совета Федерации по Международным Делам. 2004 год. Издание Совета Федерации.

^[8]Коллективная стратегия Европейского союза в отношении России. Кёльн, 3–4 июня 1999 г. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ, Российский Центр Документации ЕС. http://edc.usu.ru/content/63

^[9]Стратегия развития отношений России с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)

^[10]Emerson, Michael , Tassinari, Fabrizio and Marius Vahl: New Agreement between the EU and Russia: Why, What and When?, inCEPS Policy Brief, No. 103, May 2006, page 6 Ibid, Annex 3, page 15

^[11]Hughes, J. EU Relations with Russia: Partnership or Asymmetric Interdependency? 2006. London: LSE Research Online, p.11.http://eprints.lse.ac.uk/archive/00000651 (accessed on the 24th of June, 2008).

^[12]«Дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия. 10 мая 2005 год.http://www.kremlin.ru/events/articles/2005/05/87950/152814.shtml

^[13]«Дорожная карта» по общему экономическому пространству. 10 мая 2005 г. http://www.kremlin.ru/events/articles/2005/05/87950/152811.shtml

^[14]Лукьянов, Федор. Новое соглашение между Россией и Европейским Союзом: условия и возможности. In Partnership with Russia in Europe. Scenarios for a Future Partnership and Cooperation Agreement. Fourth Discussion Circle Meeting Morozovka (near Moscow). September 10-12, 2006. Friedrich-Ebert-Stiftung Referat Mittel— und Osteuropa Gesprächskreis Partnerschaft mit Russland in Europa.,

^[15]Lynch, Dov: Russia’s Strategic Partnership with Europe, inThe Washington Quarterly 27(2),page 111 http://www.twq.com/04spring/docs/04spring_lynch.pdf

^[16]Sabine Fischer: Russia and the EU— new developments in a difficult partnership, in: Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.): Partnership

with Russia in Europe. Scenarios for a future Partnership and Cooperation Agreement, Berlin 2006, p. 23-33

^[17]Socor, Vladimir: “Frozen Conflicts: a Challenge to Euro-Atlantic Interests” in Ronald D. Asmus, Konstantin Dimitrov, Joerg Forbrig (eds.) inA New Euro-Atlantic Strategy in the Black Sea Region,page 128

^[18]Barysch, Katinka. Three questions that Europe must ask about Russia. Centre for European Reform. Briefing Note. 2007, p.8.

^[19]Арбатова, Надежда. «Проблема 2007»: чтодальше?// Россия в Глобальной Политике т.4, №1, 2006 г.  

^[20]Please see. European Security Strategy, 12.12.2003, p. 14. Michael Emerson, Fabrizio Tassinari, Marius Vahl: A New Agreement between the EU and Russia: Why, what and when? In: Michael Emerson (ed.): The Elephant and the Bear try again. Options for a New Agreement between the EU and Russia, Centre for European Policy Studies, Brussels, 2006, p. 62-94.

^[21]Тимофей Бордачев. На пути к стратегическому союзу.// Россия в Глобальной Политике т. 4, №1, 2006 г.