Глава четырнадцатая. ДОВСЕ: конец, или история с продолжением

В декабре 2009 г. исполнилось два года с момента вступления в силу моратория на участие Российской Федерации в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). На сегодняшний день ясно, что без участия России, играющей во многих отношениях ключевую роль в европейском балансе сил, в том числе с точки зрения качественных и количественных параметров имеющихся у нее вооружений, возродить режим контроля над обычными вооружениями в Европе вряд ли удастся. Между тем, в экспертном сообществе с недавнего времени все чаще высказываются мнения, чтоДОВСЕ в его нынешнем виде не отвечает ни требованиям европейской безопасности, ни национальным интересам России как участницы Договора. Много говорится и о том, что по аналогии с ДОВСЕ 1990 года, вступившем в силу в 1992 г., в изменившейся военно-политической обстановке, адаптированный ДОВСЕ 1999 г., не будучи пока ратифицированным большинством стран-подписантов, успел во многом устареть и перестал соответствовать сложившимся в Европе реалиям.

В любом случае нынешний кризис вокруг ДОВСЕ и возможные шансы на восстановление его жизнеспособности тесно связаны как с военно-технической составляющей, то есть существующими возможностями по развитию системы контроля над вооружениями и видоизменению параметров Договора, так и с политической составляющей, связанной с перспективами развития отношений между Россией, США и европейскими странами как ключевыми игроками в системе европейской безопасности. В этой связи интересно рассмотреть события, связанные с ДОВСЕ, именно с точки зрения этих двух подходов, применение которых требует анализа не только последних событий, связанных с Договором, но и изучения всех ключевых этапов его подготовки, разработки и реализации. Это особенно важно для того, чтобы понять истоки противоречий, сложившихся на сегодняшний день вокруг ДОВСЕ, а также пути выхода из нынешнего кризиса в режиме контроля над обычными вооружениями.

Начало процесса контроля над обычными вооружениями в Европе: подписание и ратификация ДОВСЕ

Историю разработки и функционирования ДОВСЕ, а также последующих многосторонних по его адаптации можно разделить на несколько этапов, отражающих существенные изменения во взглядах на этот договор.

Первый этап включал в себя период разработки и согласования текста Договора (1987-1990 гг.), его подписания (ноябрь 1990 г.) и ратификации всеми государствами-участниками (до июля 1992 г.). Главная особенность политической обстановки в тот момент состояла в том, что работа над Договором происходила, когда военно-политическая ситуация в Европе и в мире в целом претерпевала серьезные, эпохальные изменения: уходили в прошлое принципы «холодной войны», начался этап перехода от блокового противостояния к новой системе сотрудничества и безопасности на европейском континенте.

Советский Союз уже в 1986-87 гг. стал проявлять готовность к обсуждению и поддержке многих инициатив в области разоружения, предлагаемых западными странами. Это нашло отражение, в частности, взаключении в декабре 1987 года Договора о ракетах средней и меньшей дальности, в рамках которого были ликвидированы все американские и советские РСМД наземного базирования, в подписании США и Советским Союзом в 1991 г. Договора СНВ-1, наложившего обязательства сократить за семилетний период почти вдвое ядерные боеголовки на стратегических носителях, и многих других договоренностях. Тот факт, что СССР наряду со странами блока ОВД в 1989 г. включились в переговорный процесс по Договору об обычных вооруженных симлах в Европе, безусловно, также был отражением происходивших в Европе и мире перемен. Переговоры по данному вопросу, нужно сказать, были проведены достаточно быстро — в течение приблизительно двух лет, — что указывает на широкую степень поддержки инициативы заключения Договора тогдашним руководством СССР во главе с М.С.Горбачевым^[1].

Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан 19 ноября 1990 г. на Парижском саммите СБСЕ. В основу соглашения был положен принцип «баланса сил» между двумя «группами стран — участниц», которые соответствовали в то время военно-политическим союзам ОВД и НАТО. ДОВСЕ определял количественные ограничения на развертывание в Европе тяжелой военной техники — танков, боевых бронированных машин, артиллерийских установок, боевых самолетов и ударных вертолетов. В первую, так называемую «восточную» группу государств-участников ДОВСЕ вошли 6 государств, подписавших Варшавский Договор 1955 г. (без ГДР, которая к ноябрю 1990 г. прекратила существование как самостоятельное государство, войдя в состав ФРГ); а во вторую, «западную группу» — 16 государств, включая США и Канаду, являвшихся участниками Североатлантического договора 1949 г. об образовании НАТО.

Согласно Договору, уничтожение «излишков» вооружений должно было быть произведено с 17 июля 1992 г. (начало временного применения ДОВСЕ) до 17 июля 1995 г. В целом вся территория района применения договора подразделялась на 4 района с зональными групповыми ограничениями. В том числе ДОВСЕ подразумевал выделение так называемого флангового района, где устанавливались более жесткие параметры по размещению вооружений, исходя из опасений относительно возможного «перелива» сил из Центральной Европы и их размещения на севере и юге континента.

Интересно проанализировать те выигрыши, которые получили западные страны от заключения ДОВСЕ, поскольку это поможет прояснить, как и почему блоку НАТО удалось за довольно короткие сроки — на протяжении 1990-х годов — существенно изменить расстановку военно-политических сил в Европе.

Первое. Признание СССР на переговорах по ДОВСЕ основополагающего принципа равенства сил блоков ОВД и НАТО в конкретных цифрах означало, согласно экспертным данным, сокращение до 50% обычных видов вооружений «восточного блока» по сравнению с 10%-ным сокращением вооружений «западного блока» [1, С.195]. Таким образом, если на момент заключения Договора Советский Союз и блок ОВД обладали существенным преимуществом над странами НАТО по общему количеству вооружений и военной техники^[2], то, в соответствии с предусмотренными ДОВСЕ обязательствами, они этого преимущества лишились.

Второе. Несмотря на то, что численность советских войск в Европе не была напрямую затронута Договором, Москва пошла первой и в одностороннем порядке на их существенное сокращение, а затем и полный вывод своих войск с территорий стран-членов блока ОВД. «Жест доброй воли», связанный с выводом советских войск из Германии и других стран Восточной Европы, не привел к каким-либо встречным уступкам Москве, в частности, в рамках ДОВСЕ. В результате, по ситуации на 1995-1996 гг., Российская Федерация сохранила ограниченные воинские контингенты только в Грузии и Молдове, на территории которых в начале 1990-х годов разгорелось этнополитические конфликты.

Третье. Заключая ДОВСЕ, Москва также согласилась с весьма специфической географической структурой размещения вооруженных сил на территории СССР — фланговыми ограничениями, которые стали после распада СССР серьезной проблемой для безопасности Российской Федерации, в первую очередь в Северо-Кавказском и Ленинградском военных округах.  Пересмотреть фланговые обязательства Москве удалось только в процессе разработки адаптированного ДОВСЕ в 1999 году, а полностью отменить не удалось до сих пор.

Интересен также тот факт, что уже на завершающей стадии разработки Договора некоторые его положения начали «устаревать». В частности, речь идет о поглощении ГДР Федеративной Республикой Германией вместе с ее территорией и вооруженными силами, которое произошло до подписания ДОВСЕ. Однако советское руководство, учитывая специфику политического момента (это была эпоха «нового мышления» и установок на дружбу с Западом) не стало использовать имеющиеся возможности для корректировки положений соглашения.

В 1991 г. военно-политическая ситуация в Европе изменилась еще более кардинально — прекратили свое существование Организация Варшавского Договора и СССР, 15 бывших советских республик провозгласили независимость, разделилась Чехословакия, начался целый ряд локальных конфликтов на территории бывшего Советского Союза. На момент вступления в силу ДОВСЕ, то есть к ноябрю 1992 года, количество стран-подписантов Договора оказалось уже 30 вместо 22. При этом были серьезно нарушены главные принципы, положенные в основу ДОВСЕ — равновесия сил между «группами государств-участников», а также соблюдения групповых и региональных балансов по обычным вооружениям, установленных Договором. Несмотря на это, новые российские власти во главе с президентом Б.Ельциным в 1992 году приняли на себя практически полностью обязательства СССР по ДОВСЕ. Кроме того, Москвой было инициировано заключение в 1992 г. Ташкентского соглашения с семью бывшими союзными республиками по распределению квот, предусмотренных в рамках ДОВСЕ. Согласно этому соглашению, квота России составила 6400 танков, 11480 ББМ, 6415 артсистем, 3450 самолетов и 890 ударных вертолетов. В обширной фланговой зоне, включая Ленинградский и Северо-Кавказский военные округа, Российская Федерация получала возможность иметь в регулярных частях лишь 700 боевых танков и 580 ББМ.

От ДОВСЕ 1990 года к Соглашению об адаптации

Ковторому этапу в реализации ДОВСЕ относится период с момента его ратификации в 1992 г. до принятия странами-участницами адаптированной версии договора на Стамбульском саммите ОБСЕ в 1999 г. Главными характеристиками этого периода стали, во-первых, подведение итогов по проведенным сокращениям вооружений, и во-вторых, выдвижение Россией предложений по пересмотру ДОВСЕ, касающихся  фланговых ограничений, механизмов проверок, ликвидации дисбалансов по вооружениям в связи с готовящимся расширением блока НАТО и др. Учитывая достаточно позитивный на тот момент политический климат во взаимоотношениях России и западных стран, российские требования по адаптации ДОВСЕ были другими странами-участницами Договора приняты, а само соглашение — пересмотрено, хотя и с некоторой задержкой по времени. В то же время, однако, в отношениях между Москвой и западными странами сохранилось много спорных вопросов, связанных с проблематикой ДОВСЕ и оценками военно-политических процессов в Европе.

Сокращение вооружений по ДОВСЕ, законченное в целом к 1995 г., привело к снятию с вооружения около 70 тыс. единиц оружия и боевой техники, что означало уменьшение уровня вооружений на континенте почти вдвое. Более миллиона военнослужащих были уволены с действительной службы [2, 7]. В результате сокращения и ликвидации большого количества избыточных тяжелых вооружений и техники значительно укрепились меры доверия и стабильность на европейском континенте, а за ДОВСЕ на долгое время закрепился эпитет «краеугольного камня международной и европейской безопасности», как его стали называть дипломаты.

Сотрудничество по контролю над вооружениями в отмеченный период развивалось между Россией и западными странами (и в частности, между Москвой и Вашингтоном) во многих других областях, помимо сферы обычных вооружений. Так, в январе 1993 г. был подписан новый договор СНВ-2, согласно которому США и Россия должны были сократить до 3-3, 5 тыс. единиц ядерных боеголовок, и при этом обеим странам запрещалось ставить на вооружение новые ракеты с разделяющимися боеголовками наземного базирования. Путем принятия на себя односторонних параллельных обязательств, Соединенные Штаты и Россия  также договорились о существенном сокращение тактического ядерного оружия. Продолжали быть в силе российско-американский Договор по ПРО, а также введенный с 1992 г. Россией, США и Великобританией мораторий на проведение ядерных испытаний. В 1995 г. в ходе многосторонних консультаций было достигнуто соглашение о бессрочном продлении Договора о нераспространении ядерного оружия [1, с.194-198].

В то же время уже в 1993 году, спустя год после ратификации и вступления в силу ДОВСЕ, Россия стала на политическом уровне поднимать вопрос о пересмотре некоторых положений Договора, включая вопрос о фланговых ограничениях. Впервые эта тема была затронута в заявлении министра обороны П.Грачева по ДОВСЕ в марте 1993 г.; в сентябре того же года идею пересмотра фланговых ограничений поддержал и Президент РФ Б.Н.Ельцин. Основной упор российская сторона делала на том, что фланговые ограничения по ДОВСЕ, являясь приемлемыми количественно для Советского Союза, стали неприемлемыми для России, которой после раздела квот досталось небольшое количество техники и при этом — завышенные ограничения по вооружениям. Особенно актуальной тема «южных флангов» стала для России в 1994 г. в связи с началом войны в Чечне, в ходе которой «недостаточные» фланговые лимиты не раз нарушались российской стороной^[3].

Безусловно, действия российских войск в Чечне, наряду с другими важнейшими международными событиями отмеченного периода (поддержанная странами-членами НАТО политика расширения альянса, активное вмешательство США и блока НАТО в ситуацию вокруг бывшей Югославии и др.), негативно сказались на системе отношений и доверии между Россией и ее западными партнерами. Однако различия во взглядах не стали еще непреодолимыми препятствиями на пути к партнерству Москвы с Вашингтоном и европейскими странами. В результате по вопросу о дальнейшей судьбе ДОВСЕ, в конечном счете, возобладали позиции сторонников адаптации договора к новым условиям. Они в целом были поддержаны руководством США, России и большинства европейских стран.

Процесс адаптации Договора, стартовавший в 1996 г., развивался в два этапа. В первую очередь, в ходе прошедшей 15-31 мая 1996 г. в Вене первой конференции стран — участниц ДОВСЕ был принят так называемый «фланговый документ», изменивший конфигурацию российской фланговой зоны в сторону ее уменьшения. В соответствии с приложением к Итоговому документу конференции, из фланговой зоны были исключены Псковская, Волгоградская, Астраханская области, восточная часть Ростовской области и коридор на юге Краснодарского края [2]. Одновременно в течение трех лет (в 1996-1999 гг.) велись консультации по различным вопросам, связанным с модификацией договора, которые завершились в ноябре 1999 г. выработкой Соглашения об адаптации ДОВСЕ.

Это соглашение, подписанное 30 странами-участницами договора 19 ноября 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле, в значительно степени устранило сложившиеся перекосы в уровнях вооружений различных европейских государств. Вместо блоковой системы квот в адаптированном ДОВСЕ были введены национальные предельные уровни (НПУ) для каждой страны-участницы по пяти категориям обычных вооружений, подлежащим сокращению; тем самым был закреплен переход от блоковых к национально-территориальным принципам регулирования уровней ограничиваемых Договором вооружений и техники (ОДВТ). В адаптированном ДОВСЕ было зафиксировано, что крупные пересмотры НПУ допускаются только в рамках конференции участников Договора не чаще, чем раз в пять лет, а увеличения НПУ менее чем на 20% возможны лишь в случае представления соответствующих уведомлений не менее чем за 90 суток до планируемой передислокации войск/сил. Помимо национальных уровней, были утверждены также территориальные предельные уровни (ТПУ) для государств-участников по трем категориям вооружений (танки, ББМ и артиллерия), включающие в себя не только национальные вооружения данного государства, но и дислоцированные на его территории вооружения других стран.

Позиция России в рамках адаптированного ДОВСЕ нашла отражение в следующих положениях Договора. Во-первых, были учтены российские требования по увеличению количества разрешенных Договором вооружений в российской фланговой зоне. Например, российская квота по ББМ в регулярных частях на флангах увеличена почти в четыре раза — с 580 до 2140 единиц. Предельные уровни по танкам во фланговой зоне составили 1,3 тыс. единиц (прежний уровень — 700) и артиллерии — 1680 единиц (прежний уровень — 1280). Во-вторых, учитывая интересы российской стороны, пониженные территориальные уровни были приняты для ОДВТ Польши, Венгрии, Чехии и Словакии. Кроме того, режим договорных ограничений был дополнен политическими обязательствами НАТО не размещать на постоянной основе силы альянса на территории своих новых членов (эти обязательства, однако не были зафиксированы в итоговых документах).

Отдельно хотелось бы упомянуть о подписанных Россией на саммите ОБСЕ в Стамбуле соглашениях по выводу военных баз из Грузии и Молдовы, поскольку именно этот вопрос сыграл впоследствии ключевую роль в разрастании кризиса вокруг ДОВСЕ. По Молдове, согласно приложению 13 Заключительного акта Стамбульской конференции государств-участников ДОВСЕ, было зафиксировано, что она «отказывается  от  своего  права принимать временное развертывание на своей территории в силу положений ее конституции, которые регулируют и запрещают  любое присутствие иностранных военных сил на территории Молдовы». В то же время было отмечено, что переговоры о выводе войск и вооружений должны происходить с учетом необходимости урегулирования приднестровско-молдавского конфликта. Что касается Грузии, то согласно приложению 14 Заключительного акта, были закреплены обязательства России не позднее 31 декабря 2000 г. «сократить уровни своих ОДВТ,  находящихся  на территории  Грузии», до 1 июля 2001 года — «расформировать и вывести российские военные базы Гудаута и Вазиани», и в течение 2000 г. «завершить переговоры о сроках и порядке функционирования  российских военных баз Батуми и Ахалкалаки и российских военных объектов на территории Грузии» [15].

Как отмечает директор Института стратегических оценок, участник переговоров по ДОВСЕ 1999 года С.К.Ознобищев, эти два двусторонних соглашения «были подписаны практически явочным порядком, когда к прибывшему на саммит в Стамбуле Ельцину пробились молдавский президент Петр Лучинский и Эдуард Шеварнадзе» [5]. Таким образом, несмотря на то, что саммит ОБСЕ был в самом разгаре, существовали возможности отказа или переноса сроков обсуждения инициатив с выводом войск из Молдовы и Грузии, однако Президент России Б.Н.Ельцин от такого пути отказался, учитывая, что это был один из последних крупных международных форумов с его участием перед планируемой отставкой в конце 1999 г. Проявленная в очередной раз уступчивость российского руководства позволила в дальнейшем «поднять на щит» стамбульские договоренности России как необходимое условие для ратификации странами НАТО Соглашения об адаптации ДОВСЕ.

От Стамбула к Вене: нарастание противоречий и введение Россией моратория на ДОВСЕ

Третий этап в истории ДОВСЕ характеризовался нарастанием кризиса вокруг Договора, усилением противоречий между Россией и западными странами по поводу «стамбульских обязательств» и других ключевых проблем безопасности в Европе и мире, а также утратой в конечном счете жизнеспособности ДОВСЕ. Начало этого периода следует отнести к подписанию в 1999 г. Соглашения об адаптации ДОВСЕ, а завершился он с вступлением в силу в декабре 2007 года наложенного Россией моратория на исполнение ДОВСЕ, действие которого до сих пор не отменено.

На этом этапе Российская Федерация приступила к переговорам с Грузией и Молдовой по вопросам реализации своих обязательств, принятых в рамках Стамбульского саммита, а также ратифицировала адаптированный ДОВСЕ (в июле 2004 г.)^[4]. Тем самым ради сохранения режима адаптированного Договора и тех преимуществ, которые он предоставлял, Россия пошла на ряд серьезных уступок своим партнерам из НАТО.

В 1999 г. Североатлантический альянс провел «первую волну» расширения за счет стран Восточной Европы (в НАТО вступили Польша, Венгрия и Чехия), а за несколько месяцев до ратификации Россией адаптированного ДОВСЕ, в марте 2004 г., в НАТО были приняты еще 7 стран, 4 из которых отказались ранее подписать Договор (Латвия, Литва, Эстония и Словения). Все эти страны фактически перешли в группу НАТО вместе со своими квотами вооружений, что привело к нарастанию военно-стратегического дисбаланса в Европе. Однако расчет делался на то, что страны НАТО благодаря уступкам России по Молдове и Грузии также ратифицируют адаптированную версию ДОВСЕ, что позволит постепенно укрепить партнерство с альянсом, Европейским союзом и другими ключевыми институтами системы евроатлантической безопасности.

Те несколько лет, которые последовали за ратификацией Москвой адаптированного ДОВСЕ, показали, что такого рода оценки были излишне оптимистичными. Адаптированный ДОВСЕ так не был ратифицирован большинством европейских стран и не вступил в силу по сей день, что привело к неблагоприятным последствиям для России, которая одной из первых начала выполнять свои обязательства по новому соглашению. Таким образом, кризис вокруг ДОВСЕ разрастался, в основном под воздействием следующих групп факторов:

• рост объема требований, предъявляемых по отношению к России властями Молдовы и Грузии в связи со «стамбульскими обязательствами» России и отказ стран НАТО ратифицировать адаптированный ДОВСЕ, пока эти обязательства не будут выполнены;
• нарушение положений ДОВСЕ в связи с вступлением в НАТО новых членов, включая «отбор квот» и появление неучтенных вооружений на территории прибалтийских стран и Словении;
• особенности внешнеполитического курса США в отмеченный период, ориентация Вашингтона на отмену прежних обязательств в рамках системы контроля над вооружениями и активная военная политика стран Восточной Европы и Южного Кавказа;
• растущий критицизм со стороны российского политического и военного руководства в отношении ситуации по ДОВСЕ.

Рассмотрим все указанные выше моменты подробнее.

Первое. Переговоры МИД России с руководством Молдовы и Грузии, стартовавшие в 2000 году, проходили сложно, с явно завышенными требованиями по отношению к России и в невыгодной для нашей страны политической обстановке.

Базы в Гудауте и Вазиани (Грузия), о которых шла речь в Заключительном акте Стамбульского саммита, были ликвидированы Россией в 2001 году, о чем было сделано соответствующее заявление МИД России в ноябре того же года. Однако дополнительно Грузия потребовала «безотлагательно» вывести войска из Батуми и Ахалкалаки — несмотря на то, что в принятом в Стамбуле российско-грузинском заявлении указывалось, что Россия обладала правом временного развертывания своих ОДВТ на их территории. После длительного и весьма болезненного процесса согласований, закончившихся подписанием 30 мая 2005 г. совместного российско-грузинского заявления, Москва была вынуждена согласиться на существенное сокращение сроков вывода баз из Батуми и Ахалкалаки  — с одиннадцати (первоначально предложенный Россией вариант) до фактически трех лет — то есть, до конца 2008 г. [8]. Но, несмотря на достигнутые договоренности, грузинская сторона продолжила выдвигать в отношении России различные обвинения и требования^[5]. 

Свои обязательства по Молдове в рамках ДОВСЕ Россия выполнила в ноябре 2001 года, сократив более 350 единиц ограничиваемых Договором вооружений, и осуществив вывод 59 эшелонов военного имущества [4]. Большая часть российского военного контингента в ПМР была заменена миротворческими силами, но при этом в Приднестровье остался небольшой отряд российских военнослужащих численностью около 500 человек — как пояснили в МИД РФ, в целях обеспечения «надежной охраны крупнейшего в Европе склада вооружений» [10]. В 2004 году после отказа властей Молдовы подписать «Меморандум об основных принципах государственного устройства объединенного государства» («план Козака») Москве из-за противоречий между Кишиневом и Тирасполем удалось вывезти только один эшелон складированного в ПМР военного имущества, после чего «процесс вывода» застопорился.

В ОБСЕ и НАТО, нужно сказать, в целом одобрили «ускоренный» формат переговоров России с Молдавией и Грузией по проблеме вывода с их территорий войск и военной техники; при этом властям обеих республик обеими организациями в ходе этих переговоров оказывалась всесторонняя политическая и дипломатическая поддержка. В то же время, начиная с 2001 года, практически во всех официальных документах НАТО и ОБСЕ, посвященных проблемам ДОВСЕ, неизменно стал подчеркиваться тезис о том, что ратификация странами-участницами ДОВСЕ Соглашения об адаптации будет возможно только при условии «полного выполнения Российской Федерацией своих обязательств» по выводу вооружений из Молдовы и Грузии в соответствии с положениями Заключительного акта Стамбульского саммита [15, 16, 17].

Второе. Если обвинения в адрес России в неисполнении взятых на себя в Стамбуле обязательств трудно признать юридически состоятельными, то вступление в НАТО восточно-европейских стран действительно сопровождалось серьезными нарушениями норм действующего ДОВСЕ и привело к усилению дисбалансов в военно-политической ситуации в Европе.

Согласно требованиям ДОВСЕ 1990 г., которого страны НАТО сегодня продолжают придерживаться, Североатлантический альянс не должен был выходить за суммарные уровни в 20 тыс. танков, 30 тыс. боевых бронированных машин, 20 тыс. артсистем, 6800 боевых самолетов и 2000 ударных вертолетов. Между тем, как отметил в интервью от 16 апреля 2008 г. начальник Главного управления международного военного сотрудничества МО РФ генерал-лейтенант В.Федоров, «сумма национальных квот стран альянса… превысила установленные ДОВСЕ групповые лимиты на 5992 танка, 9822 ББМ, 5111 артсистем, 1497 боевых самолетов и 531 ударный вертолет» [3], что составляет, по разным видам вооружений, от 22 до 33 процентов.

Этими суммарными завышениями, однако, все негативные последствия процесса расширения НАТО для России не ограничились.

Осуществив расширение состава НАТО в 1999 и 2004 годах, США и их союзники начали масштабную передислокацию своих войск и военной техники. С Болгарией и Румынией, формально входящими по устаревшему ДОВСЕ в «восточную» группу государств-участников, Вашингтон подписал в 2006 г. соглашения о создании на их территории так называемых легких передовых военных баз, на которые были переведены около 5 тысяч подопечных Пентагона (2300 военнослужащих в Румынию, и 2700 — в Болгарию). Кроме того, Болгария предоставила американцам два военных аэродрома и военную базу «Ново Село», а Румыния — полигон «Бадабаг» в дельте Дуная. Под размещение объектов военной инфраструктуры США и НАТО свою территорию предоставили также бывшие члены ОВД Польша и Чехия.

Отдельный комплекс проблем с точки зрения ДОВСЕ возник в связи с вступлением в НАТО трех прибалтийских государств и Словении. Помимо увеличения реального количества вооружений блока, включение этих стран в альянс привело к появлению неучтенных и неконтролируемых (в рамках ДОВСЕ) вооружений и территорий (так называемых «черных дыр»). Не являясь участницами режима ДОВСЕ, эти страны фактически приобрели право размещать на своей территории какие угодно вооружения, технику, военные базы, чем Североатлантический альянс не преминул воспользоваться. Так, уже в 2006-2007 гг. альянс направил значительные средства на реконструкцию аэродрома Зокняй неподалеку от Шяуляя (Литва), где затем была дислоцирована авиация НАТО. Кроме того, в странах Балтии была также развернута сеть радиолокационных станций, ведущих наблюдения за российской территорией [4].

Подводя итоги политики расширения НАТО, в частности, в приложении к проблематике сокращения обычных вооружений, следует отметить, что российские вооружения к 2007 г., по приблизительным оценкам, стали составлять от 22% до 31% суммарного уровня вооружений стран НАТО [12]. Таким образом, реализация ДОВСЕ привела к зеркальному эффекту: процесс уничтожения огромного количества вооружений в рамках договора коснулся в основном только СССР/России, тогда как военный потенциал НАТО сохранился почти что на прежнем уровне. Причем, как можно заключить из приведенных выше фактов, это было следствием целенаправленной политики стран НАТО.

Третье. Чем можно объяснить такую одностороннюю стратегию альянса, и как следует оценивать ситуацию, сложившуюся вокруг ДОВСЕ, в общемировом контексте, с точки зрения интересов глобальных политических игроков? Отвечая на этот вопрос, следует в первую очередь обратить внимание на американскую политику в сфере обороны и безопасности, в которой в 1999-2007 гг. произошел целый ряд существенных изменений, способствующих «переформатированию» всей системы международных отношений.

Соединенные Штаты в 2001 г. вышли из Договора по ПРО 1972 г., затем начали вести переговоры с Индией, Израилем, Японией и рядом других стран об их участии в формировании глобальной системы ПРО. По стратегическим наступательным вооружениям США в 2002 г. согласились на компромиссную формулу — заключение не предусматривающего четких мер контроля Договора о стратегических наступательных потенциалах. Учитывая негативную реакцию США на предложения по демилитаризации космоса, отказ Вашингтона ратифицировать ДВЗЯИ и ряд других направлений деятельности администрации США во внешнеполитической сфере (операции в Афганистане и в Ираке, существенное повышение военно-политической активности в странах СНГ и др.), можно сделать вывод о том, что она привела не только к подрыву всей системы контроля над вооружениями, но и к переформатированию многих правил игры в международной политике.

Несмотря на то, что многие эксперты в европейских странах стали все чаще высказывать опасения в связи с разрушением договорных механизмов в сфере разоружения, а также неудачными результатами иракской и афганской кампаний, в целом Вашингтону на протяжении всего срока президентства Буша удавалось обеспечивать поддержку европейскими партнерами своих внешнеполитических инициатив. То же самое можно сказать, в частности, и о ДОВСЕ, по вопросу о котором США, страны НАТО и ОБСЕ выступили, фактически, с консолидированной позицией. Она сводилась к затягиванию процесса ратификации Соглашения об адаптации (путем ссылок на невыполнение Россией «стамбульских обязательств», а также формированию выгодных для США и Североатлантического альянса соотношения сил и условий реализации своей политики на постсоветском пространстве. Таким образом, реализация этих задач, а также содействие процессу расширения НАТО, перевесили для европейцев по своей значимости такой фактор, как восстановление жизнеспособности ДОВСЕ, на чем настаивала российская сторона.

Четвертое. Анализируя ключевые события, связанные с реализацией Договора об обычных вооруженных силах в Европе в 1999-2007 гг., следует также рассмотреть вопрос о том, как изменились в отмеченный период позиции Российской Федерации по этому Договору. Нужно отметить, эти изменения были весьма существенными, и коснулись они как вопросов, связанных с недобросовестным выполнением рядом стран-участниц положений Договора 1990 г., так и дисбалансов Договора 1999 г. Была также отмечена необходимость проработки вопроса о «новой модернизации» (адаптации) ДОВСЕ. Соответствующие замечания и предложения нашли свое выражение в экспертных заключениях, высказываниях министра обороны и представителей Генерального штаба МО РФ, были сформулированы как требования России в рамках чрезвычайной Конференции по вопросам реализации ДОВСЕ 2007 г. в Вене, а также в Справке к Указу «О приостановлении Российской Федерацией действия ДОВСЕ и связанных с ним международных договоров» от 14 июля 2007 г. О каких конкретно параметрах Договора, не устраивающих Россию, идет речь?

В первую очередь, Россию не устроило то обстоятельство, что за счет присоединения новых стран-членов и реализации планов по созданию военных баз в Румынии и Болгарии, Североатлантический альянс к началу 2007 г.  значительно превысил «групповые» ограничения ДОВСЕ, однако отказался идти на необходимые сокращения «потолков» вооружений в соответствии с договором 1990 г.

В Справке к Указу «О приостановлении Российской Федерацией действия ДОВСЕ» российской стороной были перечислены нарушения по реализации ДОВСЕ, относящиеся к деятельности блока НАТО. К ним относятся: а) уклонение Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, Словакии и Чехии от оформления изменений в составе групп государств — участников ДОВСЕ в связи с присоединением указанных стран к НАТО; б) превышение государствами — участниками ДОВСЕ, присоединившимися к НАТО, «групповых» ограничений ДОВСЕ в результате расширения альянса; в) негативное воздействие планируемого размещения обычных вооружений США на территориях Болгарии и Румынии на соблюдение «групповых» ограничений ДОВСЕ; г) невыполнение Венгрией, Польшей, Словакией и Чехией принятых в г. Стамбуле обязательств по корректировке ТПУ[16].

Еще одним «неучтенным» моментом адаптированного Договора стало то, что в нем не было упомянуто о тех государствах НАТО (прибалтийские страны и Словения), которые не включились в режим ДОВСЕ, и на которые, следовательно, не были распространены его разоруженческие обязательства. Это заставило Россию выдвинуть требование о необходимости присоединения к режиму ДОВСЕ Литвы, Латвии и Эстонии как приграничных с Российской Федерацией государств.

Российская сторона стала все более настойчиво указывать, что фланговые ограничения на размещение вооружений сухопутных войск, налагаемые на Россию (ее приграничные южные и северо-западные районы в СКВО и ЛенВО) носят дискриминационный характер. Согласно подсчетам экспертов, по ситуации на 2007 год Россия на флангах стала обладать лишь около 20% вооружений от суммарного уровня соответствующих вооружений фланговых государств НАТО — Румынии, Болгарии и Турции. Чтобы избавить себя от «дискриминационных» фланговых условий, Россия призвала страны-участницы ДОВСЕ «принять политическое решение об отмене фланговых ограничений для территории России»[16].

Большое внимание Россия также уделила проблеме так называемых «существенных» боевых сил. Такой термин впервые прозвучал в «Основополагающем акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности» между Россией и НАТО от 27 мая 1999 г. В документе подчеркивалось обязательство стран НАТО «не размещать на постоянной основе» на территориях новых членов «существенные боевые силы», однако ввиду неточности и размытости самого термина это обязательство утратило свое значение. Российские дипломаты в связи с этим вновь обратились к Основополагающему акту Россия-НАТО и попросили своих коллег из альянса более точно определить указанный термин.

Что касается вопроса о том, как должна проходить «дальнейшая модернизация» ДОВСЕ, то следует отметить, что эти параметры на настоящий момент не сформулированы в четкой форме ни Российской Федерацией, ни, тем более, западными странами, которые не стремятся форсировать ситуацию с обновлением режима Договора. Однаконекоторые аспекты намечающегося процесса «новой адаптации» Договоравсе же можно указать. К ним следует отнести: а) введение ограничений в рамках ДОВСЕ на подготовку инфраструктуры для оперативной переброски войск и развертывания дополнительных военных контингентов; б) ограничение по ДОВСЕ возможных «переливов» в рамках ТПУ и НПУ авиационных средств и личного состава воинских контингентов; в) ограничение на размещение радиолокационных станций, а также использование других средств для ведения разведки территорий и воздушного пространства стран-участниц [12].

В конечном счете, указанные выше нарушения и дискриминационные действия, не соответствующие, по мнению России, целям и задачам Договора, серьезным образом подорвали легитимность режима ДОВСЕ и вынудили российское руководство принять меры по исправлению «неравноправного характера» в развитии режима контроля над обычными вооружениями.

В январе 2006 г. министр обороны России С. Иванов, находясь с визитом в Баку, впервые сообщил о возможности того, что Россия может выйти из ДОВСЕ. По словам министра, к этому ее может подтолкнуть «создание военных баз третьих стран рядом с границами России» [17]. 6 апреля 2007 г. заявление  о необходимости введения Россией моратория на исполнение ДОВСЕ прозвучало уже из уст президента РФ В.Путина в ежегодном Послании Федеральному собранию [19] .

Вскоре после этого МИД России потребовал созыва чрезвычайной Конференции государств-участников ДОВСЕ, которая состоялась 12-15 июня 2007 г. в Вене. На Конференции российские представители выдвинули условия, которые должны были способствовать «восстановлению жизнеспособности режима ДОВСЕ»: присоединение к ДОВСЕ Латвии, Литвы и Эстонии; понижение суммарного уровня численности вооружений стран НАТО для компенсации потенциала, приобретённого в результате расширения блока; отмена фланговых ограничений для России. Было также предложено обеспечить вступление в силу адаптированного ДОВСЕ или по крайней мере временное применение Соглашения об адаптации 1999 г. не позднее 1 июля 2008 г. Страны НАТО не согласились с  этими условиями, настаивая на ликвидации российского военного присутствия в Грузии и Молдове. В результате чрезвычайной Конференции не удалось принять итоговый документ, в котором были бы согласованы позиции участников [18].

Россия была вынуждена предпринять дальнейшие шаги, касающиеся своего участия в ДОВСЕ. Так, в июне 2007 г. Министерство обороны РФ ответило отказом на запрос о проведении двумя странами НАТО инспекций российских военных объектов, и уже 13 июля 2007 г. Президент РФ В.Путин подписал указ «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров», ссылаясь на «исключительные обстоятельства, влияющие на безопасность страны» [16]. Через 150 дней, 12 декабря 2007 г., мораторий на действие ДОВСЕ на территории Российской Федерации вступил в силу. На практике это означает, что Россия теперь не предоставляет в соответствии с условиями Договора уведомления и информацию о своих вооружениях, не принимает и не проводит военные инспекции, а также не является связанной ограничениями по количеству и дислокации вооружений и военной техники, предусмотренным в Договоре.

Следует подчеркнуть, что в политическом плане целями приостановления Россией в одностороннем порядке действия ДОВСЕ являлось, с одной стороны, содействовать процессу ратификации Соглашения об адаптации ДОВСЕ, а с другой —  побудить западных партнеров принять меры по устранению различных неравноправных положений существующего режима по контролю над обычными вооружениями. При этом, как неоднократно подчеркивалось в соответствующих заявлениях МИД РФ, для России продолжали сохранять значимость основополагающие принципы, положенные в основу ДОВСЕ. Речь идет, в частности, об известной «хельсинской» формуле укрепления мер доверия, установлении действенного режима проверок и инспекций в соответствии с нормами ДОВСЕ, ориентации на разоружение и обеспечение «большей безопасности меньшими средствами» и т.д. Другими словами, Россия поставила под вопрос целесообразность конкретных шагов по реализации, но никак не общую нормативную основу ДОВСЕ.  

Приостановка Россией действия ДОВСЕ привела к довольно широким спорам и дискуссиям в российском экспертном сообществе, касающимся ключевых принципов и дальнейшей судьбы Догоаора и того, как необходимо далее выстраивать отношения с евроатлантическим сообществом с учетом российской позиции по контролю над вооружениями. В основном озвученные оценки строятся вокруг двух основных точек зрения на ДОВСЕ: с одной стороны, определенная группа экспертов стала придерживаться мнения, что России необходимо инициировать процедуру выхода из договора, после чего уже вести с западными странами (странами НАТО) обсуждение нового соглашения по обычным вооружениям и его параметрах; и с другой стороны, весомые позиции сохранили аналитики, которые выступают за возобновление переговоров с США и НАТО по ДОВСЕ и другим смежным проблемам европейской безопасности, а также за ратификацию адаптированной версии Договора (только после этого предлагается рассмотреть вопрос о дальнейшей модернизации ДОВСЕ). Интересно привести в этой связи мнения трех известных экспертов — заведующего Отделом европейской безопасности Института Европы РАН Д.Данилова, старшего советника ПИР-центр, экс-сотрудника Службы внешней разведки России Г.Евстафьева и члена Лиги военных дипломатов, ранее — члена делегаций СССР/РФ по переговорам по ДОВСЕ (1988-1992 гг.) Н.Савкина.

На основе анализа истории заключения и реализации ДОВСЕ, во многих эпизодах которой (1990-1992 гг., 1999-2007 гг.) можно было наблюдать широкие уступки со стороны России западным партнерам, отставание договорной базы ДОВСЕ от военно-политических реалий в Европе, а также стремление западных стран воспользоваться указанными российскими уступками и правовыми «недоработками», Н.Савкин приходит к выводу, что и после 2007 г. шансы на то, что страны НАТО согласятся по собственной инициативе скорректировать положения ДОВСЕ в пользу России без длительного процесса торга, не слишком велики. Между тем, сопоставление выгод ДОВСЕ для России и потерь, которые она несет от участия в этом Договоре, по мнению эксперта, показывает, что получаемые выгоды не компенсируют роста угроз национальной безопасности, вызванных как «несуразностями действующего ДОВСЕ 1990 года и возможными перспективами развития внешнеполитической ситуации в невыгодном… для России направлении» [12]. Так, по мнению Н.Савкина, вхождение в НАТО Грузии и в особенности обладающей мощным военно-промышленным комплексом Украины, которое может вскоре состояться, сведет на нет значение для безопасности России и адаптированного Договора. Эксперт предлагает разрушить этот «порочный круг» с помощью выхода из ДОВСЕ и выработки нового соглашения по обычным вооружениям, которое включало бы в себя следующие моменты: а) в нем должны участвовать все европейские государства — члены ОБСЕ, а также США и Канада; б) необходимо расширить состав охватываемых соглашением вооружений (например, за счет ракетных систем, снижения калибра артиллерии, за счет управляемого высокоточного оружия, технических разведывательно-информационных систем (в том числе авиационных) и др.); в) в обязательном порядке должны учитываться блоковый принцип ограничения  вооружений  и развитие блоковой военной деятельности (эти положения должны в большей степени затронуть НАТО, но также касаться других военных союзов, в которые вовлечены страны-участницы ДОВСЕ — ОДКБ, военной организации ЕС и др.) [12]. Позиция Н.Савкина, таким образом, ориентирована на усиление давления на США и их европейских партнеров по ДОВСЕ и всему спектру вопросов контроля над вооружениями, а также отказ от каких-либо уступок по соглашению, пока западные страны не согласятся выполнить требования, озвученные в «Справке к Указу о приостановлении Российской Федерацией действия ДОВСЕ».

В свою очередь, Д.Данилов и Г.Евстафьев являются сторонниками сохранения ДОВСЕ как договорного инструмента, поскольку выход из соглашения может привести к тому, что вся система договорных отношений между Россией и западными странами будет полностью сломана, и при этом не будет предложено ничего взамен. Как подчеркивает Г.Евстафьев, «будет более правильным и понятным, если Россия выступит с развернутым видением обеспечения безопасности Европы на нынешнем и последующем этапах» — тем более, что эти идеи могут встретить в политических кругах ряда европейских стран весомую поддержку [7]. На это же указывает и Д.Данилов: «Сейчас очень сложно нашим западным партнерам отказаться от своих прежних идей и уйти с выбранной ими переговорной площадки [требования вывода вооружений из Грузии и Молдовы]. Однако российская точка зрения и российская мотивация, в том числе приведшая к мораторию по ДОВСЕ, многими на Западе понимается. Следовательно, есть в принципе готовность следовать к урегулированию проблем и восстановлению режима ДОВСЕ»^[6]. По мнению Д.Данилова, учитывая невозможность резкого и быстрого пересмотра позиций по ДОВСЕ европейскими странами, дальнейшее развитие ситуации вокруг Договора будет в значительной степени зависеть от точки зрения США, которые «видимо, и должны сделать первый шаг, направленный на решение существующих проблем по ДОВСЕ» [11].В то же время для того, чтобы переговоры по ДОВСЕ состоялись, считает Д.Данилов, необходимы определенные шаги с российской стороны. В частности, они могут быть связаны с приднестровско-молдавским урегулированием, совместными российско-молдавскими договоренностями по утилизации оставшихся там боеприпасов и т.д.

В целом следует отметить, что после введенного Россией моратория на ДОВСЕ ситуация вокруг этого Договора, равно как и вокруг многих других соглашений в области ограничения вооружений, фактически подвела Россию и ее западных партнеров к определенному рубежному этапу, требующему принятия решений, которые могут ключевым образом повлиять на  систему  международной безопасности. В этом смысле 2008-2009 годы можно назвать своего рода переходным периодом, когда стороны, участвующие в консультациях по вопросам безопасности и контроля над обычными вооружениями, уточняли позиции друг друга, формировали повестку дня будущих переговоров, анализировали различные переговорные сценарии и т.д.  Однако окончательного выбора в пользу тех или иных альтернатив развития системы безопасности и контроля над вооружениями в Европе, по сути, сделано не было.

Как восстановить жизнеспособность ДОВСЕ: итоговые замечания

Реакция НАТО на объявленный Россией мораторий по ДОВСЕ показала, что Североатлантический альянс на протяжении 2007–2009 гг. фактически не изменил своей позиции относительно ДОВСЕ. Так, в ответ на введение Россией моратория на ДОВСЕ в июле 2007 г. в Вашингтоне и большинстве европейских столиц было заявлено, что ДОВСЕ продолжает являться «краеугольным камнем европейской безопасности», и что введение моратория на действие Договора «грозит обрушить всю систему безопасности в регионе и ввергнуть мир в новую холодную войну». Такие же мотивы и тональность выступлений превалировали и в публикациях западных СМИ на тот период. Один из тезисов, который прозвучал в американских изданиях в связи с российским мораторием на договор, состоял в том, что этот шаг тесно связан с «ростом в России оборонного сознания и повышением военных расходов, необходимых для… восстановления былой мощи России как мировой военной державы»[20].В ряде источников, и в том числе в официальных заявлениях НАТО, указывалось также на спорность или, по меньшей мере, неоднозначность с международно-правовой точки зрения принятого Россией решения [21, 22]. Между тем, мало где не упоминалось о том, что ДОВСЕ не обеспечивает равную безопасность для всех участников Договора, и что Россия, согласно ДОВСЕ, вынуждена выполнять ряд неравноправных условий, нарушающих как принципы Договора, так и ее внешнеполитические интересы. 

Такой подход западных стран позволяет сделать вывод о том, что Североатлантический альянс продолжает придавать важное значение тем преимуществам, которыми страны-члены блока пользовались в рамках устаревшего ДОВСЕ. Речь идет о складывании в «копилку» НАТО квот на вооружения и военную технику, принадлежащих ОВД; сохранении возможностей для безболезненной адаптации к натовским стандартам вооруженных сил новых членов альянса; осуществлении наблюдения и инспектирования состояния вооруженных сил стран СНГ (а до введения моратория — и России). Подтверждают такого рода мнение не только мало изменившаяся официальная позиция США и НАТО по ДОВСЕ, но и общий ход диалога между Россией и странами альянса по вопросам контроля над обычными вооружениями, получивший развитие в 2007-2009 гг.

Консультации в формате Россия-НАТО по режиму ДОВСЕ стартовали осенью 2007 г. Именно тогда Североатлантическим альянсом был выдвинут так называемый«Планпараллельных действий», предусматривающий начало ратификации Соглашения по адаптации ДОВСЕ и рассмотрение других российских предложений по Договору в обмен на определенные шаги со стороны России в отношении ее миротворцев в Приднестровье и на бывшей базе Гудаута в Абхазии [6]. В МИД России эту инициативу расценили как содержащую в себе серьезные недостатки, поскольку в ней говорится о необходимости «конкретных действий со стороны России и только обещаниях со стороны НАТО» [23]. Несмотря на это, переговоры по ДОВСЕ с участием российской стороны были продолжены.

В рамках переговорного процесса зимой-весной 2008 г. состоялись три встречи представителей стран-участниц ДОВСЕ, а также стран Прибалтики и Словении (последние четыре государства включились в диалог вокруг ДОВСЕ фактически впервые). Эти встречи были посвящены в основном уточнению позиций сторон, тогда как практическая работа по выработке взаимоприемлемых параметров корректировки Договора была переведена в плоскость российско-американских переговоров: именно СоединеннымШтатам страны НАТО де-факто «перепоручили» ведение диалога с Россией по обычным вооружениям. В целом следует отметить, что, учитывая специфику политической ситуации в США в 2008-2009 гг. (выборы, формирование новой администрации и т.д.), а также последствия августовских событий в Грузии и Южной Осетии, после которых были прерваны многие программы сотрудничества между Россией и НАТО, было вполне закономерным, что за отмеченный период российские и американские дипломаты не пришли к каким-либо новым значимым договоренностям по режиму ДОВСЕ.

Однако отсутствие конкретных результатов по этим переговорам не означало, что диалог по вопросам европейской и евроатлантической безопасности и контроля над вооружениями вовсе прервался. Напротив, серьезное обсуждение на экспертном уровне вызвали озвученные на встречах в Берлине  в июне 2008 г., а затем в Эвиане предложения российского президента Д.Медведева о заключении нового договора по европейской безопасности и созыве  общеевропейского саммита для разработки такого договора (так называемый проект «Хельсинки-2»). В рамках данной инициативы Россия предложила вернуться к согласованным принципам по безопасности и сотрудничеству в Европе, аналогичным тем, что были сформулированы в 1975 г., пересмотреть подходы и взгляды на проблемы безопасности на континенте, а также уточнить роль механизмов в сфере контроля над вооружениями, а также отдельных европейских институтов (НАТО, ОБСЕ и др.) в этой системе. О том, что проект «Хельсинки-2» был встречен овациями в США и Европе и принес какие-то конкретные плоды, говорить не приходится, но важно подчеркнуть, что он сориентировал западных партнеров России на то, чтобы подойти к рассмотрению вопросов европейской безопасности в комплексе и более широком формате, нежели это делалось ранее. Для судьбы Договора об обычных вооружениях, являющегося составной частью комплекса проблем безопасности в Европе, это может сыграть в перспективе довольно значимую роль, поскольку может быть расширен формат и рамки проведения переговорного процесса, отмена моратория на Договор может стать условием осуществления различных «обменов» и пакетных соглашений России с западными странами и т.д.

Как будет развиваться в дальнейшем система европейской безопасности, учитывая выдвинутые Москвой инициативы и описанный выше круг проблем в этой сфере? На этот счет у экспертов на  сегодняшний день нет однозначного ответа, поскольку перспективы отношений Москвы с европейскими странами и США будут зависеть от совокупности многих факторов. В целом можно говорить о двух основных гипотетических сценариях формирования параметров будущей системы европейской безопасности, а именно: либо это будетмодель максимального расширения НАТО, включая вхождение в блок Украины, Грузии и других стран Закавказья, и к Североатлантическому альянсу тогда перейдут все ключевые функции гаранта в обеспечения безопасности на континенте; либо это будет модельукрепления партнерства между всеми ключевыми участниками европейского диалога — НАТО, Евросоюзом, Россией, странами-членами ОДКБ при отведении довольно значимой роли в этой системе органам ООН и ОБСЕ [11]. Исходя из этой логики, по всей видимости, будет выстраиваться и дальнейший диалог между Россией и США по ДОВСЕ, и в частности, по вопросу о ратификации адаптированного Договора 1999 г.

Важно упомянуть в этой связи, что администрация Б.Обамы, определяя внешнеполитические приоритеты страны, неизбежно столкнется с двумя блоками вопросов, имеющих первоочередное значение для ДОВСЕ. В первую очередь — с выбором сценариев развития диалога по контролю над вооружениями, и в том числе, помимо ДОВСЕ и СНВ, по таким договорам, как  ДНЯО, по которому в 2010 г. будет проведена Обзорная конференция. И, во-вторых, с определением содержательной стороны дальнейшего развития евроатлантического партнерства.

В этой связи хотелось бы представить некоторые выводы и рекомендации относительно того, как можно добиться восстановления режима контроля над обычными вооружениями в Европе, и в то же время избежать негативных с точки зрения развития взаимоотношений России с западными странами политических сценариев.

Первое. Характеризуя сложившуюся на данный момент ситуацию вокруг ДОВСЕ, следует учитывать, что дальнейшая судьба Договора будет в значительной степени зависеть от того, какой вариант формирования структуры европейской безопасности, в конечном счете, изберут США и европейские страны –  восстановление принципов Хельсинки, или превращение НАТО в ключевой институт евробезопасности. Соответственно, если руководством западных стран будет избрана первая стратегия, подразумевающая укрепление взаимодействия с Россией, это будет способствовать складыванию более благоприятной обстановки на переговорах по ДОВСЕ, а если нет — это создаст серьезные препятствия для дальнейшего переговорного процесса. Индикаторами же того, к какой модели развития склоняются США и европейские страны, станут, во-первых,официальная позиция администрации Б.Обамы по вопросам контроля над вооружениями, и во-вторых,  решения НАТОпо вопросу о предоставлении Плана действий по членству Тбилиси и Киеву.

Исходя из тех решений, которые озвучат США и европейские страны, Россия также сможет выбрать одну из альтернативных стратегий в  отношении ДОВСЕ — либо отмена моратория и ввод в действие адаптированного ДОВСЕ, либо выход из Договора. В целом, учитывая тот момент, что США и страны НАТО отказываются пока от определения четких позиций по перечисленным выше вопросам, можно рекомендовать только проведение уточняющих консультаций, а не развернутых переговоров по ДОВСЕ. 

Второе. Важно подчеркнуть, что главной задачей для Российской Федерации по переговорам вокруг ДОВСЕ остаетсядобиться от западных партнеров учета российских требований по Договору, включая вопросы расширения НАТО, ратификации большинством европейских стран ДОВСЕ 1999 г., присоединения к ДОВСЕ государств Прибалтики и Словении, отмены фланговых ограничений и другие. Учитывая, что все эти положения составляют основу российской переговорной позиции, уступки по ним в ходе консультаций с западными странами могут быть лишь весьма незначительными (к примеру, недопустимо отменять мораторий на ДОВСЕ, пока адаптированный договор не будет ратифицирован  всеми странами НАТО). Также следует отметить, что для снятия многих российских озабоченностей по ДОВСЕ следовало бы включить в повестку дня переговоров предложения о параметрах «дальнейшей модернизации» Договора, которые были ранее озвучены российскими экспертами (об ограничениях возможных «переливов» в рамках ТПУ и НПУ авиационных средств и личного состава воинских контингентов; введении запрета на создание «легких» военных баз на основе двусторонних соглашений; об ограничениях вооружений и деятельности сил ВМФ стран-участниц в прилегающих акваториях; ограничениях на размещение радиолокационных станций, а также использование других средств ведения разведки территорий и воздушного пространства государств-участников и др).

Третье. Поскольку важным условием любых переговоров является их взаимовыгодность для партнеров, следует более подробно рассмотреть вопрос о том, какие встречные уступки и козыри может предложить Россия в рамках обсуждения вопросов адаптации ДОВСЕ и контроля над вооружениями. Учитывая, что проведение соответствующих консультаций будет осуществляться, по всей видимости, по блоковому (пакетному) принципу и в нескольких форматах (американо-российские переговоры, переговоры Россия с НАТО, ЕС, ОБСЕ и др.), российской стороне следует выработать пакет конкретных предложений по сотрудничеству с США и европейскими странами по всем ключевым проблемам мировой политики.

В этот список могут быть включены следующие вопросы:

• о согласии Москвы вернуться к предыдущим совместным программам военного сотрудничества Россия-НАТО, а также развить сотрудничество с НАТО по вопросу о транзите военных грузов в Афганистан;
• о создании совместных миротворческих миссий (в формате Россия-ЕС, Россия-НАТО либо ОДКБ-ЕС, ОДКБ-НАТО) либо отправке наблюдателей в конфликтные регионы, существующие на пространстве СНГ. В частности, в рамках переговоров по ДОВСЕ может быть предложено направить группу наблюдателей от ЕС в Приднестровье, либо сформировать совместную с Евросоюзом миротворческую миссию, которая могла бы действовать в ПМР на основании мандата ООН. Аналогичные предложения могут быть выдвинуты и по Абхазии и Южной Осетии, учитывая, что в Цхинвал осенью 2008 г. уже прибыли около 200 наблюдателей от ЕС;
• об использовании фактора российско-иранского сотрудничества для поиска путей выхода из кризиса в системе нераспространения, вызванного продолжением разработок по иранской ядерной программе;
• об укреплении системы гарантий, предоставляемых европейским партнерам по поставкам газа и других энергоресурсов из России;
• о взаимодействии и продвижении совместных инициатив по вопросам контроля над вооружениями (СНВ, ПРО, РСМД) и невоенным угрозам безопасности (экологии, изменению климата и др.).

В контексте поиска путей укрепления сотрудничества с США и европейскими партнерами в области безопасности следует подчеркнуть непродуктивность подхода, в рамках которого в ДОВСЕ предлагается ввести элементы блоковости для более четкого определения соотношения численности вооружений и техники, имеющихся в распоряжении у НАТО и других военно-политических объединений (ОДКБ, сил безопасности ЕС и др.). Такая позиция может только усугубить непонимание между Россией и ее партнерами по переговорам, поскольку для западных стран, стремящихся к широкому распространению демократических принципов и созданию Европы «без разграничительных линий», возвращение к блоковым принципам в области вооружений будет неприемлемым.

В то же время повышению взаимопонимания при обсуждении проблем ДОВСЕ может способствовать более активная пропаганда Россией установок и позиций, перекликающихся с тематикой «хельсинских соглашений» — о необходимости повышения мер доверия в Европе, укрепления безопасности невоенными средствами и ряда других.

Примечания

1. Лундестад Г. Восток, Запад, Север, Юг. Основные направления международной политики. 1945-1996. — М.: Издательство «Весь Мир», 2002.
2. Россия и основные институты безопасности в Европе: Вступая в XXI век. Под ред. Д.Тренина; Моск. Центр Карнеги. — М.: S&P, июнь 2000. — 279 с. Глава 8. Каффка А. Некоторые проблемы взаимодействия России и европейских международных организаций  области контроля над обычными вооружениями.
3. ДОВСЕ: реальность и мифы (интервью с начальником Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ генерал-лейтенантом В.Федоровым) // Красная звезда. 2008. 16 апреля.
4. Стрешнев Р., Кузарь В. ДОВСЕ: вместо камня — песок // Красная звезда. 2007. 2 марта.
5. Российский мораторий на ДОВСЕ — что дальше? (стенограмма круглого стола, прошедшего в «РИА-Новости» 19 июля 2007 года) // «РИА-Новости». 2007. 1 августа.
6. NAC Statement on CFE. Press Release (2008) 047. 28 Mar. 2008 (http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08-047e.html).
7. Евстафьев Г. Разоружение возвращается // Индекс безопасности, 2007, №2 (82).
8. Разоружение и безопасность. 2004-2005. Новые подходы к международной безопасности. М.: «Наука», 2007.  Глава 14. Владимиров В. Политика России на южных рубежах. Поиск новой стабильности (2004-2005 гг.).
9. Расширение НАТО нанесет смертельный удар по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (интервью с заместителем начальника Генерального штаба РФ Ю.Балуевским) // Известия. 2004. 2 марта.
10. Грузия увязывает ратификацию адаптированного ДОВСЕ с закрытием базы в Гудауте // ИА «Новости-Грузия». 2006. 7 июля. (http://www.newsgeorgia.ru/geo1/20060707/41776686.html).
11. Современная европейская безопасность: изменятся ли подходы России и Запада (интервью с заведующим Отделом европейской безопасности Института Европы РАН Д.А. Даниловым) // Мир и согласие. 2008. № 3(36).
12. Ладыгин Ф., Савкин Н. Договор или ПРИговор? (Некоторые размышления относительно деформации Договора об обычных вооруженных силах и его влиянии на национальную безопасность России) (в печати).
13. Официальные выводы Второй конференции по рассмотрению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и Итогового акта переговоров о численности личного состава (на рус. языке). 1 июня 2001 года. Информация с сайтаwww.osce.org (http://www.osce.org/documents/doclib/2005/04/13763_ru.pdf).
14. Statement at the Closing Session of the 2006 CFE Review Conference. June 2, 2006. Information from the web-site www.nato.int (http://www.nato.int/docu/speech/2006/s060602a.htm).
15. Заключительный акт конференции государств-участников Договора об обычных вооруженных сила в Европе (подписан в г. Стамбуле 19 ноября 1999 г.). Информация с сайтаwww.bestpravo.ru. (http://www.bestpravo.ru/fed1999/data02/tex12533.htm)
16. Справка к Указу «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров». 14 июля 2007 года. Документ с Официального сайта Президента России (http://www.kremlin.ru/text/docs/2007/07/137829.shtml).
17. 17. Иванов не исключает выхода из ДОВСЕ // Интернет-портал Русской службы «Би-Би-Си». 2006. 23 января (http://news.bbc.co.uk/hi/russian/news/newsid_4641000/4641586.stm)
18. Об итогах третьей Конференции по рассмотрению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Документ с сайта Посольства Российской Федерации в Украине. 14 июня 2006 г. (http://www.embrus.org.ua/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=410&POSTNUKESID=171beb42d497a8a0).
19. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина// Российская газета. 2007. 27 апреля.
20. Putin signs law suspending Russian participation in conventional forces treaty // Associated Press. 2007. November 30.
21. НАТО призвало Россию отменить мораторий на ДОВСЕ // Интернет-портал «Lenta.ru». 2007. 12 декабря (http://lenta.ru/news/2007/12/12/dovse1).
22. Hollis D.B. Russia Suspends CFE Treaty Participation. Published on July 23, 2007 at the web-site of the American Society on International Law (http://www.asil.org/insights/2007/07/insights070723.html).
23. Выступление начальника Отдела по контролю над обычными вооружениями ДВБР МИД РФ А.Мазура на 11-м ежегодном брифинге представителей МИД РФ, Минобороны РФ, профильных комитетов палат Федерального Собрания РФ и Секретариата ОДКБ для слушателей Оборонного колледжа НАТО, 9 июня 2008 г. (из архива автора).
24. Ждать ли «холодную войну» (интервью с заместителем председателя экспертного совета Комитета Совета Федерации РФ по международным делам С.Кортуновым)// Красная звезда. 2007. 30 июня.
25. Что нам ждать от Обамы (интервью с директором Института США и Канады РАН С.Роговым)// Красная звезда. 2008. 11 ноября.

^[1]Для сравнения: ранее переговоры в Вене о взаимном и сбалансированном сокращении сил (ВССС) тянулись без особых успехов с 1973 г. по 1988  г. [1, С. 194-196].

^[2]Так, соотношение сил между ОВД и НАТО по танкам, по данным ОВД, оценивалось как 2:1 (по данным НАТО — как 3:1); соотношение по БТР/БМП — как 1,5:1 (по данным НАТО — 2,4:1) [1, С. 194].

^[3]Ситуация повторилась и позднее: осенью 1999 г., когда начались вторая чеченская кампания, Россия вновь превысила фланговые ограничения по ограничиваемым договором категориям вооружения и техники.

^[4]Помимо России, адаптированный ДОВСЕ был также ратифицирован Беларуссией, Казахстаном и Украиной (последняя, однако, не сдала свою ратификационную грамоту стране-депозитарию).

^[5]См. заявления заместителя министра обороны Грузии М.Кудавы от 7 июля 2006 г. [10].

^[6]Из интервью автора с заведующим Отделом европейской безопасности Института Европы РН Д.Даниловым от 30 июля 2008 г. [11].